培訓(xùn)團(tuán)在富士山世界遺產(chǎn)協(xié)會(huì)聽課 李昕宇攝

 

培訓(xùn)團(tuán)在富士箱根伊豆國立公園箱根訪客中心交流學(xué)習(xí) 　　李昕宇攝

 

摩周湖國立公園 李昕宇攝

 

砂湯天鵝湖 張誼佳攝

 

阿寒摩周國立公園訪客中心手作 張誼佳攝

 

硫磺山 李昕宇攝

 

 

張誼佳 李秀英

國家林業(yè)和草原局自然保護(hù)地管理司于2019年12月8日-21日，組織相關(guān)單位23人赴日本進(jìn)行“世界自然遺產(chǎn)保護(hù)管理規(guī)劃培訓(xùn)”。培訓(xùn)團(tuán)訪問了日本環(huán)境省自然保護(hù)局、東京都環(huán)境局、日光觀光株式會(huì)社、富士山文化局、江戶川大學(xué)、釧路濕原自然保護(hù)官事務(wù)所、釧路市觀光協(xié)會(huì)事務(wù)局等機(jī)構(gòu)，學(xué)習(xí)了日本國立公園發(fā)展歷程、管理與運(yùn)營、制度歷史概要，日本自然公園財(cái)團(tuán)、東京都自然公園、富士山自然遺產(chǎn)保護(hù)與管理、釧路濕原國立公園保護(hù)與管理、阿寒摩周國立公園特許項(xiàng)目等課程，考察了日光國立公園、富士箱根伊豆國立公園、釧路濕原國立公園、阿寒摩周國立公園、丹頂鶴自然公園等自然保護(hù)地。

　　

發(fā)展概況

從發(fā)展歷程來看，日本最初對(duì)國立公園功能的主要認(rèn)知是以滿足國民的休閑游憩需求為主。日本政府于1931年出臺(tái)了《國立公園法》，1934年，由日本政府首次指定瀨戶內(nèi)海、云仙、霧島為日本第一批國立公園。1957年，日本政府在《國家公園法》的基礎(chǔ)上頒布了《自然公園法》，將國立公園、國定公園、都道府縣立公園統(tǒng)稱為“自然公園”，正式確立了自然公園體系。目前，日本建立了各類型自然公園共計(jì)401處，總面積556.7萬公頃，占國土面積的14.74%。其中國立公園34處，面積219萬公頃，約占日本國土面積的5.80%；國定公園56處，面積141萬公頃，約占日本國土面積的3.73%；都道戶縣立公園311處，面積196.7萬公頃，約占日本國土面積的5.21%。

　　

行政管理

日本的國立公園由環(huán)境省的自然保護(hù)局進(jìn)行行政管理，下屬的國家公園科負(fù)責(zé)具體工作，在不同地區(qū)設(shè)置自然保護(hù)事務(wù)所，執(zhí)行《自然公園法》并落實(shí)實(shí)施細(xì)則。日本國立公園的主要保護(hù)管理人員都屬于國家公務(wù)員——自然保護(hù)官。目前，環(huán)境省共配置了約300名自然保護(hù)官，分布于全國的國立公園。

　　

土地管理

日本的國立公園不僅含有國有土地，還有地方政府所有土地、私有土地，也有不少被用于農(nóng)林業(yè)等的土地。日本國立公園內(nèi)現(xiàn)有原住民約65萬人，密度為每平方公里30人。為了解決公園內(nèi)居民人口較多而帶來的產(chǎn)權(quán)、財(cái)權(quán)、產(chǎn)業(yè)、管理各類復(fù)雜的利益關(guān)系，以確保管理權(quán)上的統(tǒng)一，日本政府頒發(fā)了《地域制自然公園制度》，從資源保存與永續(xù)利用角度對(duì)自然公園進(jìn)行從嚴(yán)格保護(hù)到合理利用的“階梯式”用地管理分區(qū)，其中最主要的實(shí)施方式是與居民簽訂《風(fēng)景地保護(hù)協(xié)定》。也就是說，對(duì)于土地所有者而言，原住民們可以通過簽訂協(xié)定，獲得稅收方面的優(yōu)惠，減少土地管理的經(jīng)費(fèi)，從而減輕了自己管理土地的負(fù)擔(dān)。

　　

分類管理

日本每個(gè)國立公園都設(shè)有公園規(guī)劃，并根據(jù)公園規(guī)劃來決定國家公園內(nèi)管理（地理分類）的強(qiáng)度和設(shè)施的安排。根據(jù)國立公園風(fēng)景的品質(zhì)，形成管理分區(qū)。陸地部分分為特別地域和普通地域兩大類，海域部分分為海洋公園地區(qū)和普通區(qū)域兩類，而陸地部分中，普通地域又分成第一類、第二類、第三類和普通區(qū)域四類。目前，日本國立公園中有13.1%的區(qū)域?yàn)樘貏e保護(hù)區(qū)，12.8%的區(qū)域?yàn)榈谝活愄貏e區(qū)，23.6%的區(qū)域?yàn)榈诙愄貏e區(qū)，23.5%的區(qū)域?yàn)榈谌愄貏e區(qū)，27.0%的區(qū)域?yàn)槠胀▍^(qū)域。在分區(qū)管理上，沒有明確劃分出嚴(yán)禁公眾進(jìn)入的區(qū)域，更多的管理是各分區(qū)的利用程度不同。

　　

資金投入

20世紀(jì)90年代，日本國立公園主要作為公共事業(yè)納入國家預(yù)算體系，有穩(wěn)定的財(cái)政基礎(chǔ)，國立公園內(nèi)的道路、公共廁所、植被恢復(fù)等公共事業(yè)的設(shè)施一般由國家投資建設(shè)。隨著國立公園基礎(chǔ)設(shè)施的逐步完善，日本國立公園近年來開始實(shí)施“執(zhí)行者負(fù)擔(dān)”的資金計(jì)劃，即國立公園實(shí)施自然環(huán)境的區(qū)域保護(hù)和管理所需的必要費(fèi)用，實(shí)行執(zhí)行者負(fù)擔(dān)、受益者負(fù)擔(dān)、原因者負(fù)擔(dān)的原則，而國家在預(yù)算內(nèi)對(duì)執(zhí)行區(qū)域保全事業(yè)的都道府縣給予執(zhí)行該保全事業(yè)所需費(fèi)用的一部分的補(bǔ)助，減輕了國家的負(fù)擔(dān)。近期，日本也正在研究向國民征收環(huán)境稅，更好地保護(hù)國立公園環(huán)境并實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展。

　　

合理利用

日本一直走在全世界國立公園的前列，因?yàn)槿毡窘夜珗@的初衷就是保護(hù)為國民提供欣賞風(fēng)景和游憩的場(chǎng)所。日本《自然公園法》的第一條就規(guī)定：“在保護(hù)優(yōu)美的自然風(fēng)景的同時(shí)，也要追求其利用價(jià)值的提高，并實(shí)現(xiàn)為國民提供保健、休養(yǎng)、教化等目的”。為使日本國立公園內(nèi)的資源得到充分的利用，國家允許公共團(tuán)體和個(gè)人按照國立公園的使用規(guī)劃提供服務(wù)設(shè)施，但前提是這些服務(wù)設(shè)施的設(shè)計(jì)和布置不能破壞國立公園內(nèi)的任何自然景觀。目前，日本國立公園內(nèi)，每年總計(jì)約有3億人次進(jìn)行登山、郊游、自然觀察等活動(dòng)。

　　

經(jīng)濟(jì)效益

日本國立公園一般不收取門票，游客中心、展望臺(tái)等也不收費(fèi)，但是公園內(nèi)部的停車、特定景點(diǎn)的進(jìn)入、專門的導(dǎo)游服務(wù)、餐飲、住宿等均需要收費(fèi)，而且可以帶動(dòng)國立公園周邊的住宿、餐飲、購物等旅游消費(fèi)，因此旅游收入較為可觀。2015年，日本政府通過《觀光立國行動(dòng)計(jì)劃》修訂版，將旅游業(yè)列為“拉動(dòng)日本經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)”。2016年訪日外國游客在日本的消費(fèi)總額高達(dá)3萬億日元，幾乎等同于日本汽車零部件這一重要產(chǎn)業(yè)的出口總額。

　　

社區(qū)發(fā)展

國立公園內(nèi)的原住民可以保持之前的生產(chǎn)生活方式不變。如，伊勢(shì)志摩國立公園內(nèi)普通地域內(nèi)有捕魚、養(yǎng)殖珍珠活動(dòng)，阿寒摩周國立公園的阿寒湖和屈斜路湖（均屬于第一種特別地域）內(nèi)有養(yǎng)魚、捕魚利用活動(dòng)，釧路濕原國立公園內(nèi)有養(yǎng)殖奶?；顒?dòng)。但是，國立公園內(nèi)原住民的生產(chǎn)利用活動(dòng)規(guī)模要維持在指定前的規(guī)模不變，不得擅自擴(kuò)大規(guī)?；蛘咝陆ㄉa(chǎn)生活設(shè)施。如，政府對(duì)伊勢(shì)志摩國立公園和阿寒摩周國立公園內(nèi)的捕魚量沒有限制，但如果當(dāng)?shù)鼐用裥枰拗遏~設(shè)施，則需要提出申請(qǐng)，按國立公園事業(yè)審批規(guī)定進(jìn)行審批。

　　

啟示與借鑒

一是加強(qiáng)立法，堅(jiān)持依法管理。日本國立公園有相當(dāng)成熟的法律法規(guī)體系，各項(xiàng)事務(wù)都有法可依，因此在利用管理上，實(shí)現(xiàn)了法治，而非“人治”。借鑒日本的立法經(jīng)驗(yàn)，中國需加強(qiáng)國家公園立法工作，加快推進(jìn)完備的國家公園法律體系建設(shè)，通過立法實(shí)現(xiàn)以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

二是鼓勵(lì)多方參與，形成合力發(fā)展。中國國家公園體制建設(shè)還處于試點(diǎn)起步階段，各項(xiàng)管理工作千頭萬緒，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，迫切需要地方政府、社區(qū)居民、協(xié)會(huì)等各類不同利益相關(guān)者積極參與到國家公園的規(guī)劃制定與日常管理工作中，通過多方參與，形成合力，促進(jìn)國家公園的開發(fā)建設(shè)和有效保護(hù)。

三是合理利用自然資源，發(fā)展生態(tài)旅游。國家公園是國家的一種精神象征，是要在資源保護(hù)的前提下，讓更多的人有機(jī)會(huì)欣賞、了解、熱愛國家最具代表性和典型性的高品質(zhì)資源，讓每一位公眾都有享受公共資源的權(quán)利。實(shí)現(xiàn)這一使命的途徑就要依靠以探索人和自然和諧共處模式為宗旨的生態(tài)旅游。

四是實(shí)施特許經(jīng)營管理，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。日本國立公園土地權(quán)屬的特殊性使得公園土地的所有者作為公園的管理者對(duì)公園行使保護(hù)管理的權(quán)利和義務(wù)，這種參與模式使他們參與國立公園保護(hù)的同時(shí)也獲得了國立公園帶來的經(jīng)濟(jì)效益。中國資源豐富，人口眾多，保護(hù)與利用協(xié)同規(guī)劃為生態(tài)文明背景下中國國家公園未來發(fā)展提供了新思路。遵循“政府授權(quán)，管理與經(jīng)營分離”的原則，建立健全特許經(jīng)營制度，將相關(guān)經(jīng)營委托給企業(yè)或個(gè)人，可以使國家公園管理機(jī)構(gòu)的工作重心放在保護(hù)和管理上，同時(shí)保護(hù)原住居民權(quán)益，實(shí)現(xiàn)各產(chǎn)權(quán)主體共建國家公園、共享資源收益，形成可持續(xù)發(fā)展。

日本著名作家村上春樹有句話：“每個(gè)人都有屬于自己的一片森林，迷失的人迷失了，相逢的人會(huì)再相逢。”中國人崇尚尊重自然，天人合一。日本國家公園建設(shè)起步早，走在前面，中國正在前行的路上。相信，遲早我們會(huì)相逢。