140多年后的2013年，中國決定，改革國內(nèi)保護(hù)地制度，正式引入國家公園體制。“建立國家公園體制”八個(gè)字，最終出現(xiàn)在中共十八屆三中全會(huì)的決定中。中國計(jì)劃從2015年展開試點(diǎn)，2017年起全國陸續(xù)實(shí)施該體制。

這是一次巨大的改革。中國現(xiàn)有風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、森林公園、國家地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)等各類保護(hù)地總面積達(dá)170萬平方公里，占國土總面積的18%，是中國最美的國土。此次改革的實(shí)質(zhì)，就是重建這18%國土的管理秩序。

一個(gè)多世紀(jì)前，美國創(chuàng)造了國家公園概念。1916年，美國在內(nèi)政部下成立專門的國家公園管理局（National Park Service），并明確了國家公園的功能是：“在保護(hù)風(fēng)景資源、自然和歷史資源、野生動(dòng)物資源，并在保證子孫后代能夠欣賞不受損害的上述資源的前提下，提供（當(dāng)代人）欣賞上述資源的機(jī)會(huì)。”

在財(cái)新記者采訪時(shí)接觸到的學(xué)者中，普遍認(rèn)為中國保護(hù)地管理處于混亂之中。這些保護(hù)地由國家旅游局、環(huán)保部、國土部、國家林業(yè)局、水利部等十幾個(gè)部委和各級地方政府管理，彼此制度不同，管理割裂，重發(fā)展輕保護(hù)。

在中國，保護(hù)地管理長期沒有專門法律，自然保護(hù)區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)雖都出臺(tái)了相應(yīng)條例，但執(zhí)行力嚴(yán)重不足，條例形同虛設(shè)。

在如此管理體制下，中國的最美國土大部分成為過度發(fā)展的旅游區(qū)，自然資產(chǎn)被一再破壞。不少保護(hù)地一再為各種社會(huì)工程讓道，一改再改。

2008年，中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心曾對中國535個(gè)自然保護(hù)區(qū)作了問卷調(diào)查，分析其管理有效性，結(jié)果顯示，滿分為100分，535個(gè)自然保護(hù)區(qū)的平均分?jǐn)?shù)為51.95，分?jǐn)?shù)低于60分的保護(hù)區(qū)占69.35%，其中2000年以后新建保護(hù)區(qū)平均分?jǐn)?shù)僅為40.66分。

調(diào)查報(bào)告認(rèn)為，中國自然保護(hù)區(qū)管理水平總體偏低，保護(hù)績效不佳，而保護(hù)區(qū)建立時(shí)間越短，管理效果越糟糕。

中國保護(hù)地管理必須改革，這是共識，但改革知易行難。

少有人知的是，如今歸口城市建設(shè)部門管理的風(fēng)景名勝區(qū)，在1979年最初設(shè)立時(shí)借鑒的正是美國國家公園的管理制度。對外交流中，國家級風(fēng)景名勝區(qū)的英文被譯為“National Park of China”（中國國家公園）。

然而，最終國家級風(fēng)景名勝區(qū)過度的旅游功能，顯然與國際上認(rèn)同的國家公園全然不符。

2008年至今，中國又興起一輪“國家公園”改革熱。當(dāng)年，云南省在國家林業(yè)局的支持下成立普達(dá)措國家公園，黑龍江省在國家旅游局支持下成立湯旺河國家公園。隨后，各地的“國家公園”陸續(xù)成立，迄今中國已有至少十幾個(gè)自稱“國家公園”的地方。

然而，學(xué)者普遍的看法是，就像風(fēng)景名勝區(qū)是以“國家公園”為名建立一種叫“風(fēng)景名勝區(qū)”的旅游地一樣，這一輪“國家公園”熱潮，無非是建立了一種叫“國家公園”的旅游區(qū)或保護(hù)地。

2015年開始試點(diǎn)的國家公園改革，會(huì)有什么樣的不同？

最美國土亂象

按照世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）的定義，保護(hù)地是通過法律及其他有效方式，用以保護(hù)和維護(hù)生物多樣性、自然及文化資源的土地或海洋。

受前蘇聯(lián)國家禁伐林的影響，中國在1949年后便開始設(shè)立以科學(xué)研究為目的的自然保護(hù)區(qū)。1956年10月，國家林業(yè)部草擬《天然禁伐區(qū)（自然保護(hù)區(qū)）劃定草案》，并在廣東鼎湖山建立了中國第一個(gè)自然保護(hù)區(qū)。

1956年到1978年期間，自然保護(hù)區(qū)的年增長量不到2個(gè)，與鼎湖山類似，主要保護(hù)的是野生生物和森林生態(tài)系統(tǒng)，科學(xué)家作為主要的建設(shè)推動(dòng)力，政府沒有專門的主管部門，也沒有形成相關(guān)法律法規(guī)。

“文革”結(jié)束后，自然保護(hù)區(qū)設(shè)立工作慢慢得以恢復(fù)。1994年《自然保護(hù)區(qū)條例》頒布后，明確了政府的管理角色，中國自然保護(hù)區(qū)建設(shè)一下子進(jìn)入“搶救型建設(shè)”階段。自然保護(hù)區(qū)的新建數(shù)量和規(guī)模，被視為部門和地方政府政績考核標(biāo)準(zhǔn)之一，自然保護(hù)區(qū)數(shù)量年增長量一度高達(dá)數(shù)百個(gè)。

2006年后，隨著國家政策的調(diào)整，新設(shè)自然保護(hù)區(qū)的狂熱出現(xiàn)急速降溫，自然保護(hù)區(qū)才進(jìn)入平穩(wěn)發(fā)展的調(diào)整階段。

1949年以來，中國官方已經(jīng)建成各類自然保護(hù)地8000多處，自然保護(hù)地面積占國土面積超18%，數(shù)量和規(guī)模遠(yuǎn)高于發(fā)展中國家自然保護(hù)地的平均水平。

8000多處保護(hù)地中，2600余處為各類自然保護(hù)區(qū)，在面積上則占所有保護(hù)地的絕大部分，達(dá)國土面積的15%。這些自然保護(hù)區(qū)由環(huán)保部門任綜合管理部門，同時(shí)按照資源屬性，分別交由林業(yè)、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國土、海洋、水利、城建等十多個(gè)部門管理，其中林業(yè)部門主管的自然保護(hù)區(qū)無論在數(shù)量抑或面積上都占據(jù)絕對優(yōu)勢。

“環(huán)保和林業(yè)之于自然保護(hù)區(qū)的管理，就如聯(lián)合國和美國之于國際事務(wù)上的影響力一樣，雖然環(huán)保是所有自然保護(hù)區(qū)的綜合管理部門，但林業(yè)無論是管理能力還是資金配置上，都比環(huán)保發(fā)揮著更大的作用。”國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展部研究員蘇楊告訴財(cái)新記者。

為增強(qiáng)本部門的影響力，其他管理部門也并不甘心在自然保護(hù)地資源的跑馬圈地中敗下陣來。除自然保護(hù)區(qū)外，上世紀(jì)80年代以來，中國以部門為主導(dǎo)，新建了總共近十類保護(hù)地類型，如住建部門主管的風(fēng)景名勝區(qū)、城市濕地公園，林業(yè)部門主管的森林公園，國土部門的國家地質(zhì)公園，水利部門的水利風(fēng)景區(qū)，等等。

除自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)由國務(wù)院直接審批并出臺(tái)有相應(yīng)條例外，其他保護(hù)地都是依部門規(guī)章甚至是在沒有依據(jù)的情況下于近些年設(shè)立。

快速增加保護(hù)地?cái)?shù)量和面積成了這些部門的主要追求，畢竟在短期內(nèi)，或者說官員任期內(nèi)，這兩項(xiàng)指標(biāo)可以在較低成本下實(shí)現(xiàn)直觀的快增長，而保護(hù)地質(zhì)量的改善需要長期過程，同時(shí)也難以以數(shù)字衡量比較。

因此，在保護(hù)地資源有限的情況下，不少地區(qū)出現(xiàn)“一地多牌”的現(xiàn)象。如四川九寨溝地區(qū)，就集結(jié)了國家級自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、國家5A級旅游景區(qū)、國家地質(zhì)公園等至少5塊招牌。

這一結(jié)果的背后是“史上最嚴(yán)保護(hù)條例”的徹底失敗。國務(wù)院于1994年頒布的《自然保護(hù)區(qū)條例》將自然保護(hù)區(qū)分為核心區(qū)、緩沖區(qū)、實(shí)驗(yàn)區(qū)，并規(guī)定核心區(qū)內(nèi)禁止任何單位和個(gè)人進(jìn)入，緩沖區(qū)只準(zhǔn)進(jìn)入從事科學(xué)研究觀測活動(dòng)，而實(shí)驗(yàn)區(qū)可以從事科學(xué)試驗(yàn)、教學(xué)實(shí)習(xí)、參觀考察、旅游等活動(dòng)。

“1994年的《自然保護(hù)區(qū)條例》是一部不科學(xué)的條例。”蘇楊說，中國自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)內(nèi)本身就有數(shù)百萬人口，條例規(guī)定不得任何單位和個(gè)人進(jìn)入，完全是不切實(shí)際的。正因?yàn)檫@些不切實(shí)際之處眾所周知，加上條例本身法律效力不大，在具體實(shí)施時(shí)，各地都對它置若罔聞。

蘇楊在一篇論文中指出，全國超過一半的保護(hù)區(qū)管理只維持在簡單的看護(hù)水平，37%的自然保護(hù)區(qū)未建立管理機(jī)構(gòu)，26%的保護(hù)區(qū)未配備管理人員、未能開展野外巡護(hù)。超過一半的保護(hù)區(qū)自行開展旅游經(jīng)營，但其中僅有不到20%開展了科普活動(dòng)，近一半的保護(hù)區(qū)卻因旅游經(jīng)營而造成污染。

更富爭議的是，自然保護(hù)區(qū)的范圍界限和功能區(qū)劃常常為配合開發(fā)建設(shè)的需要而擅自變更。2001年時(shí)，為了油田開發(fā)需要，山東省黃河三角洲國家級自然保護(hù)區(qū)的核心區(qū)被迫多次搬遷，原核心區(qū)、緩沖區(qū)改為了實(shí)驗(yàn)區(qū)。因?yàn)?022年冬奧會(huì)的舉行，北京小海坨松山自然保護(hù)區(qū)的范圍調(diào)整則是其中最新的一個(gè)案例。

中科院動(dòng)物研究所副研究員解焱指出，現(xiàn)在中國自然保護(hù)地體系的另一個(gè)問題是零散、分割，沒有聯(lián)絡(luò)。“自然保護(hù)區(qū)一般就幾百平方公里，風(fēng)景名勝區(qū)更小，十幾平方公里。在保護(hù)生物多樣性、生態(tài)完整上起不了作用。”

比如東北虎，一頭雌性東北虎的活動(dòng)范圍在450平方公里，保護(hù)這個(gè)物種需要數(shù)千甚至上萬平方公里的完整保護(hù)地，但在琿春，三個(gè)分割的自然保護(hù)區(qū)總面積也只有1000平方公里。

理想中的中國國家公園體制建設(shè)，應(yīng)該打破這種保護(hù)地的分割局面，形成面積達(dá)上萬平方公里的國家公園，對中國典型的生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性作完整保護(hù)。

國家公園改革試點(diǎn)

2015年3月，中國涉及保護(hù)地管理的13個(gè)部門的相關(guān)負(fù)責(zé)人被國務(wù)院召至一處，共同商定試點(diǎn)改革方案。

國務(wù)院任命國家發(fā)改委牽頭13個(gè)部門，選定北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海9省市開展國家公園體制試點(diǎn)，每個(gè)試點(diǎn)省市選取1個(gè)區(qū)域開展試點(diǎn)。目前已經(jīng)確定的試點(diǎn)區(qū)，包括福建武夷山、浙江開化、湖北神農(nóng)架、青海三江源瑪多，其他省市試點(diǎn)區(qū)尚不明朗。

按要求，試點(diǎn)省市選擇的具體試點(diǎn)區(qū)域，需滿足代表性、典型性和可操作性，要確保通過試點(diǎn)取得的經(jīng)驗(yàn)具有示范作用，可復(fù)制、可推廣。保護(hù)地交叉重疊、多頭管理、自然生態(tài)系統(tǒng)被人為切割、碎片化比較嚴(yán)重，保護(hù)問題比較突出的區(qū)域，可作為重點(diǎn)選擇對象。

2015年6月8日，國家發(fā)改委和美國保爾森基金會(huì)簽署《關(guān)于中國國家公園體制建設(shè)合作的框架協(xié)議》，保爾森基金會(huì)將為由發(fā)改委牽頭的為期三年的中國國家公園體制試點(diǎn)提供智力、技術(shù)等方面的支持。

保爾森基金會(huì)環(huán)保總監(jiān)牛紅衛(wèi)對財(cái)新記者說：“我們希望通過國家公園這樣一個(gè)沒有爭議的、富有建設(shè)性的議題，在中美兩國間實(shí)現(xiàn)合作，擴(kuò)大兩國的共識，減少兩國在一些議題上的分歧。中美作為兩個(gè)最大的經(jīng)濟(jì)體，應(yīng)該共同承擔(dān)起保護(hù)好地球人類家園上，能夠支撐人類可持續(xù)發(fā)展的最精華的部分。”

按照發(fā)改委2015年初下發(fā)的《建立國家公園體制試點(diǎn)2015年工作要點(diǎn)》要求，各試點(diǎn)省市于7月底前報(bào)送試點(diǎn)實(shí)施方案，9月底前，由13個(gè)部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)組成的國家公園體制試點(diǎn)工作小組要完成實(shí)施方案的審查工作。

截至目前，具體實(shí)施方案仍未出臺(tái)。10月23日，國家發(fā)改委與美國保爾森基金會(huì)在北京舉辦“國家公園體制研討會(huì)”，此前數(shù)日，國家發(fā)改委派出團(tuán)隊(duì)赴云南考察國家公園試點(diǎn)。

財(cái)新記者今年8月上旬致電參與武夷山試點(diǎn)方案制定的有關(guān)人士，被告知武夷山試點(diǎn)實(shí)施方案仍未最終確定，一些爭議點(diǎn)尚待解決，已經(jīng)延遲報(bào)送日期。

國家發(fā)改委發(fā)言人對財(cái)新記者表示，目前試點(diǎn)方案進(jìn)展不便對外公布，稍后將舉辦通氣會(huì)，統(tǒng)一發(fā)布消息。

在一些專家看來，這次試點(diǎn)就是對未來中國保護(hù)地整體改革方向的試探。之所以方案出現(xiàn)難產(chǎn)，是因?yàn)榈胤街贫ǚ桨敢彩敲^過河，完全沒有先例可考，在過程中才慢慢暴露出一些前所未有的問題。

“這次試點(diǎn)最主要的任務(wù)，是充分發(fā)現(xiàn)建立中國國家公園和保護(hù)地體系到底會(huì)遇到一些什么問題、困難，需要梳理哪些關(guān)系，這些問題、困難、關(guān)系現(xiàn)在的實(shí)際狀況如何，體制機(jī)制究竟有哪些弊端，又有哪些固化利益的藩籬需要突破。”從事了多年保護(hù)地研究的清華大學(xué)建筑學(xué)院景觀學(xué)系主任楊銳說。

在各方討論中，對未來中國國家公園制度達(dá)成的共識是，中國的國家公園制度不可能以任何一個(gè)國家的國家公園模式為模版，要走自己的中國特色之路。

美國國家公園模式歷史悠久，被認(rèn)為是世界上最好的國家公園模式之一，但美國荒野文明和中國農(nóng)耕文明不同，美國在保護(hù)地土地和社區(qū)利益上不存在中國這么大的壓力，兩國在中央-地方政治上也有不同的關(guān)系詮釋，因此中國不可全盤照搬。

屢敗屢戰(zhàn)的教訓(xùn)

回顧一下中國保護(hù)地改革的兩場敗局，或許有利于真改革的上路。

第一場敗局是試圖按照國家公園管理的風(fēng)景名勝區(qū)。

1979年，中國住建部門對照美國的國家公園管理局，設(shè)立了風(fēng)景名勝區(qū)管理辦公室，諸多隨后設(shè)立的國家級風(fēng)景名勝區(qū)的英文被譯為“National Park of China”（中國國家公園）。

“目前的風(fēng)景名勝區(qū)還算不上真正意義上的國家公園，因?yàn)楹笳叩暮x中，公益性是很重要的。但目前的風(fēng)景名勝區(qū)一張門票動(dòng)輒上百塊，達(dá)不到這個(gè)要求。”楊銳對財(cái)新記者說。

建設(shè)部門相應(yīng)的法規(guī)條例《風(fēng)景名勝區(qū)條例》卻在27年后才姍姍到來。風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)過度開發(fā)商業(yè)項(xiàng)目的情況已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，造成了污染甚至不可修復(fù)的破壞。不少國家級風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)甚至建起了別墅和高爾夫球場。條例生效后，這些行為也未能得到撥亂反正。

第二場敗局是2008年至今出現(xiàn)的“國家公園”熱潮。

2007年6月21日，普達(dá)措國家公園在云南香格里拉縣正式掛牌，迪慶州政府稱其為“中國大陸首個(gè)國家公園”，這惹來一片爭議。

當(dāng)年參與普達(dá)措國家公園籌建的專家對財(cái)新記者表示，出于一些經(jīng)濟(jì)、體制原因，普達(dá)措在不少方面達(dá)不到國際上國家公園的共性定義，但普達(dá)措依然是目前中國大陸上惟一一個(gè)最接近國家公園的保護(hù)地，并在一定程度上在開發(fā)和保護(hù)的平衡間發(fā)揮了積極作用。

普達(dá)措最早確實(shí)也是在美國專家組的協(xié)作下，按照美國國家公園的模式去建的。1996年，麗江出生的牛紅衛(wèi)和美國大自然保護(hù)協(xié)會(huì)（The Nature Conservancy）的幾名專家一道來到云南，主動(dòng)為當(dāng)?shù)毓賳T們介紹了國家公園概念。

2006年，云南省迪慶州政府在中美專家的協(xié)助指導(dǎo)下，通過自治州地方立法將碧塔海省級自然保護(hù)區(qū)和屬都湖風(fēng)景名勝區(qū)合并，成立普達(dá)措國家公園，并建立了正縣級的“普達(dá)措國家公園管理局”。

西南林業(yè)大學(xué)生態(tài)旅游學(xué)院院長葉文告訴財(cái)新記者，迪慶州作為自治藏區(qū)，在操作上擁有較大自主空間，是普達(dá)措國家公園能夠做起來的一個(gè)重要因素。但反對人士認(rèn)為，地方政府沒有權(quán)限批準(zhǔn)國家公園，因此普達(dá)措公園不應(yīng)被視為中國第一個(gè)官方的國家公園。

據(jù)知情人士透露，當(dāng)年國家層面上，環(huán)保、旅游部門都在私底下支持云南進(jìn)行國家公園試點(diǎn)，而林業(yè)是當(dāng)時(shí)反對聲最強(qiáng)的部門。

但劇情在2008年出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。10月，國家林業(yè)局突然率先以國家部門的身份承認(rèn)了普達(dá)措國家公園，并批準(zhǔn)云南省作為國家公園試點(diǎn)省。這一舉措讓環(huán)保、旅游部門十分不滿。

同年12月，環(huán)保部、國家旅游局召開新聞發(fā)布會(huì)，宣布在黑龍江成立湯旺河國家公園，欲與林業(yè)局支持的普達(dá)措爭奪“中國大陸首個(gè)國家公園”的品牌。而按照權(quán)屬，湯旺河一帶的自然保護(hù)區(qū)、森林公園都是由林業(yè)部門管轄的保護(hù)地。

“國家林業(yè)局最后支持云南省搞國家公園，也并不是真的覺得這是一件好事，而是從部門利益出發(fā)的考慮。”上述知情人士表示，林業(yè)局掛牌后，原來在摸索中的國家公園模式又被重新納入自然保護(hù)區(qū)模式，起草的國家公園技術(shù)規(guī)范，也和林業(yè)系統(tǒng)下自然保護(hù)區(qū)管理并無區(qū)別。普達(dá)措就此和真正的國家公園漸行漸遠(yuǎn)。

現(xiàn)實(shí)中，不論是否名副其實(shí)，國家公園在中國早已成為一塊“金字招牌”。2006年至2007年云南省迪慶州普達(dá)措國家公園試運(yùn)營期間，門票收入飛漲至1.2億元，整體收入逾2億元，而原來的碧塔海和屬都湖景區(qū)一年總共只有五六百萬元的收入。黑龍江湯旺河國家公園獲環(huán)保、旅游部門批復(fù)當(dāng)年，門票收入達(dá)到180萬元，是前一年門票收入的3倍。

秦嶺主峰地太白山的索道觀光車。 濱海之光/視覺中國

眼見如此高的利潤，各地、各部門早已對“國家公園”招牌熱切期待。各種形式的地方試點(diǎn)，從2006年起雨后春筍般冒出，包括陜西秦嶺中央國家公園、四川紅原大草原、汶川國家公園、貴州黃果樹國家公園、新疆喀納斯國家公園、青?？膊祭瓏夜珗@等。

新疆喀納斯湖畔的游牧人家。 周智勇/東方IC

專家們認(rèn)為，簡單地將原先的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)換上國家公園的招牌，稱不上真正的國家公園，是掛羊頭賣狗肉。

“國家公園，怎么能由省里掛牌？怎么能由某個(gè)部委掛牌？那明天是不是我家門口也可以自己掛牌‘我家國家公園’？各地的試點(diǎn)非?；靵y，泥沙俱下，國家這次總算統(tǒng)起來了。”蘇楊說。

難平的部門利益

要改變“九龍治水”的格局，難免要觸碰到每條“龍”的利益。部門與部門之間利益的博弈，讓尚在探路階段的國家公園制度建設(shè)變得更為錯(cuò)綜復(fù)雜。

2014年10月，國家發(fā)改委牽頭起草的國家公園體制建設(shè)方案和試點(diǎn)方案送交到國務(wù)院。當(dāng)月下旬，與保護(hù)地相關(guān)的國家主管部門和學(xué)者，在“生態(tài)文明建設(shè)與國家公園體制論壇”上再度吵成了一鍋粥。

四個(gè)月后，國家發(fā)改委下發(fā)《國家公園體制試點(diǎn)2015年工作要點(diǎn)》和《試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案大綱》兩份文件的征求意見稿。28天后，國家發(fā)改委就定下了正式文件。知情人士透露，這是發(fā)改委硬著頭皮做的，“再吵下去，國家公園試點(diǎn)的事情就遙遙無期了。”

這一次國家公園的提出，難免不讓人想起五年前《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》難產(chǎn)背后的“暗戰(zhàn)”。

2006年，為替代形同虛設(shè)的《自然保護(hù)條例》，全國人大環(huán)資委起草了《自然保護(hù)地法》（草案意見征求稿）和《自然保護(hù)區(qū)域法》（草案意見征求稿），期望其能夠成為保護(hù)地領(lǐng)域的“憲法”。2010年，全國人大環(huán)資委主任換任后，又主持制定《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》（草案意見征求稿），將自然遺產(chǎn)的說法替代了自然保護(hù)地、自然保護(hù)區(qū)域。但三部草案后來都沒有下文。

蘇楊對結(jié)果十分惋惜：“這部法律（《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》）制定得已經(jīng)相當(dāng)合理，諸如‘動(dòng)態(tài)保護(hù)’等先進(jìn)理念都用進(jìn)去了，但最后沒有通過，讓（自然保護(hù)區(qū)）條例仍然維持到了現(xiàn)在。”

有學(xué)者指出，從“自然保護(hù)區(qū)”到“自然保護(hù)地”再到“自然遺產(chǎn)”的文字游戲，背后決定的是立法后獲益的部門到底是林業(yè)、環(huán)保還是住建。

類似的分歧、干預(yù)所形成的阻力，在國家公園體制試點(diǎn)工作中一樣存在。識者認(rèn)為，此次改革能否成功，關(guān)鍵是看能否走出利益格局，否則將淪為又一次利益爭奪。

IUCN駐華代表朱春全對此表示擔(dān)憂：“有一部分人，他們的動(dòng)力和傾向還是為牟取部門利益、個(gè)人利益，這個(gè)出發(fā)點(diǎn)是有問題的。對于他們來說，這就是一個(gè)重新洗牌、重新攻占地盤、重新把一些本來不屬于他們管的地方再納入自己部門管轄范圍并固化下來的機(jī)會(huì)。”

做了多年國家公園保護(hù)地研究的楊銳，自嘲自己已從一個(gè)樂觀主義者變成悲觀主義者，但即便如此自己還要繼續(xù)呼吁并推動(dòng)大家去達(dá)成這件功在當(dāng)代、利在千秋的事情。

“現(xiàn)在最難的是人們真正突破各種形式的部門利益、地區(qū)利益和個(gè)人利益，真正站在全民的角度，站在后代的角度，站在幾千年的時(shí)間尺度，站在看似無聲的山、水的角度，只有這樣國家公園才能成功。”楊銳說。

改革的三條路

財(cái)新記者采訪的多名專家，為中國式國家公園梳理了三種可能的路徑。

一類是擱置自然保護(hù)地管理中的現(xiàn)狀問題和矛盾，在現(xiàn)有的中國保護(hù)地體系上“床上疊床”，尋找符合資質(zhì)的保護(hù)地，將之改成國家公園。這是相對簡單的“捷徑”，能夠單獨(dú)而快速地建立起大規(guī)模的國家公園，但遭到諸多學(xué)者的強(qiáng)烈反對。

楊銳認(rèn)為，這只是換湯不換藥，在名義上更換一下風(fēng)景名勝區(qū)的招牌，或者是本來還處在嚴(yán)格保護(hù)下的自然保護(hù)區(qū)的招牌。后者的情況更值得擔(dān)憂。“有些風(fēng)景名勝區(qū)本來就已經(jīng)過度開發(fā)、過度旅游了，換成國家公園，最多是原地踏步。我更擔(dān)心那些確實(shí)應(yīng)該嚴(yán)格保護(hù)的自然保護(hù)區(qū)，在大家對國家公園的曲解下，反而遭受不可恢復(fù)的破壞。”

IUCN駐華代表朱春全也認(rèn)為，不能僅僅引入一種叫做國家公園的新保護(hù)地類型。“自然保護(hù)地本來就是一鍋渾水了，你再丟進(jìn)來一塊‘國家公園’的泥，這是在沒有解決問題的前提下，又引入了新的問題，越攪越渾。”

第二類路徑就要求全面理順自然保護(hù)地管理體制，建立 “國家公園與自然保護(hù)地體制”。這意味著對中國全部170萬平方公里保護(hù)地管理的一場徹底的改革，被視為“激進(jìn)派”路線。

楊銳建議，在生態(tài)保護(hù)大部制背景下，在中央政府層面重組成立“中國國家公園和自然保護(hù)地管理局”，在省、縣兩級政府重組成立“自然保護(hù)地管理局”，賦予上述管理局規(guī)劃編制權(quán)、保護(hù)項(xiàng)目和設(shè)施建設(shè)審批權(quán)和其他相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)。其中，設(shè)定國家公園數(shù)目60個(gè)至80個(gè)，由中央政府行使國家公園所有權(quán)，運(yùn)作資金必須由中央建立長效財(cái)政機(jī)制來主導(dǎo)支持，體現(xiàn)“國家”和“公”益性。

還有一些學(xué)者考慮到了更多現(xiàn)實(shí)問題，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)走一條相對溫和的改革路徑。

蘇楊認(rèn)為，一些試點(diǎn)省在試點(diǎn)文件發(fā)布后參與熱情不高，有的重要保護(hù)地甚至不愿被列為試點(diǎn)單位。而在資源產(chǎn)權(quán)制度還難以作較大調(diào)整的情況下，各級政府的支持才是改革的基礎(chǔ)?；谶@樣的現(xiàn)實(shí)，他認(rèn)為，要避免過分激進(jìn)的改革方式，國家公園體制建設(shè)必須分階段完成，前期只能抓大放小，保持既得利益結(jié)構(gòu)的情況下選擇性調(diào)整體制機(jī)制。

“考慮體制改革的方向是統(tǒng)一、規(guī)范、高效，而全民公益性是改革結(jié)果之一，如果在改革初始階段不強(qiáng)調(diào)全民公益，尤其是不動(dòng)地方政府的重要財(cái)源——景區(qū)門票，地方政府就會(huì)有參與的積極性，并在統(tǒng)一管理上進(jìn)行更大的體制突破。”蘇楊說。

對于全面梳理保護(hù)地體系，蘇楊認(rèn)為也不能操之過急。“國家公園是中國保護(hù)地體系中的龍頭，要梳理保護(hù)地體系，先要抓好龍頭。”

土地、原住民與錢

中國保護(hù)地改革，其難度稱之為千頭萬緒也不為過。制度改革之外，三大現(xiàn)實(shí)問題也不容回避，分別是土地、原住民與錢。

不管走哪條路徑，土地制度都是中國國家公園體制建設(shè)繞不過去的攔路虎。

拿自然保護(hù)區(qū)來說，截至2003年底的數(shù)據(jù)顯示，80%以上的自然保護(hù)區(qū)存在著土地權(quán)屬及相關(guān)問題，而有近五分之一的自然保護(hù)區(qū)沒有關(guān)于土地所有權(quán)、使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)方面的任何統(tǒng)計(jì)。

同時(shí)，由于中國保護(hù)地內(nèi)本身就居住著大量居民，圍繞土地權(quán)屬問題，保護(hù)地和社區(qū)居民之間的矛盾存在已久。其中以嚴(yán)格保護(hù)的自然保護(hù)區(qū)為典型。自然保護(hù)區(qū)堅(jiān)持“一草一木不能動(dòng)”的政策，使得當(dāng)?shù)鼐用袷チ松?jì)，由此自然保護(hù)區(qū)與周邊社區(qū)的關(guān)系尤為緊張。

2013年，海南省白沙縣男子王某因非法侵占鸚哥嶺省級自然保護(hù)區(qū)近10畝林地，用以種植玉米、花生等經(jīng)濟(jì)作物，白沙縣人民法院以非法占用農(nóng)用地罪，對其判處有期徒刑8個(gè)月，并處罰金1000元。2014年，安徽省金寨縣天堂寨鎮(zhèn)某村生產(chǎn)隊(duì)長葉某，因盜伐國家級自然保護(hù)區(qū)48株林木以在樹桐上種植天麻而被批準(zhǔn)逮捕。

類似的案子在多數(shù)保護(hù)區(qū)幾乎都發(fā)生過，而在人口密度更大、以集體土地為主的中東部地區(qū)，這樣的沖突更為頻繁。自然保護(hù)區(qū)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的壓力也更大。

“現(xiàn)在是中央政府出手，把國家最好的土地從農(nóng)牧民手里贖回，歸全民所有的最好時(shí)機(jī)了。”楊銳說。

楊銳算了一筆賬：拿武夷山來說，60%的土地承包給了農(nóng)民，要把土地權(quán)全部收回，可能要花5億元。如果中國將來建立60余個(gè)國家公園，在土地上可能最多花300億元。“這可能只是長江三峽大壩工程或者南水北調(diào)工程耗資的幾分之一，卻讓這些土地能夠真正做到全民共有，解決了13億人和13億人后代的問題。這實(shí)在是一筆劃算的投資。”

但顯然，土地制度問題歷來是中國最難解決的問題之一，贖買土地說起來容易做起來難。

第二個(gè)問題是，未來劃為國家公園的地域內(nèi)的原住居民要不要搬走？國際上有搬的，也有不搬的，沒有統(tǒng)一模式。中國包產(chǎn)到戶政策以及人口密度高的現(xiàn)實(shí)，加劇了這一難題。

美國國家公園管理局退休專家Doug Morris 在武夷山考察時(shí)一再澄清，國家公園內(nèi)的居民不需要搬走。雖然在美國國家公園早期，聯(lián)邦政府也通過贖買土地，把一些原住民搬了出去。但美國土地買賣遵循自由交易原則，需要買賣雙方自愿，悠勝美地國家公園后來就有兩個(gè)“釘子戶”社區(qū)，就只能任由他們留在公園里了。但后來發(fā)現(xiàn)，通過合理的管理手段，社區(qū)和公園可以共存，甚至共榮。

在牛紅衛(wèi)看來，當(dāng)?shù)鼐用竦纳钌a(chǎn)方式，本身也是國家公園的保護(hù)對象之一。

“這對于中國來說，其實(shí)是一個(gè)好消息。”牛紅衛(wèi)說。從經(jīng)濟(jì)上來說，在一個(gè)人口密集的國家，搬遷老百姓的成本會(huì)很高。從政治上來說，如果強(qiáng)迫祖祖輩輩居住在一個(gè)地方的百姓外遷，也不符合以人為本的原則。

“至少我們保爾森中心認(rèn)為，有中國特色的國家公園，肯定要在這方面做出嘗試，充分尊重當(dāng)?shù)乩习傩盏囊庠?。他們不愿意搬出，那么在劃國家公園的時(shí)候，就要合理地區(qū)分。”牛紅衛(wèi)說。

改國家公園，從重旅游開發(fā)轉(zhuǎn)向重生態(tài)保護(hù)，錢從哪來是最現(xiàn)實(shí)的問題。蘇楊表示，中央政府的財(cái)政支付事權(quán)未能到位，是導(dǎo)致如今保護(hù)地進(jìn)行違法商業(yè)開發(fā)的重要原因。

2005年數(shù)據(jù)顯示，中國各級政府對自然保護(hù)區(qū)的年總投入不足8億元，折合每平方公里投入不到70美元。世界保護(hù)區(qū)委員會(huì)于上世紀(jì)90年代中期開展的調(diào)查顯示，其時(shí)發(fā)達(dá)國家對自然保護(hù)地的年均投入就已達(dá)到每平方公里2058美元，發(fā)展中國家的平均水平也在每平方公里157美元。中國的投入甚至不及十年前世界平均水平的十二分之一。

知情學(xué)者透露，目前的國家公園試點(diǎn)方案中，沒有明確中央政府出錢支持。