中國(guó)自然保護(hù)區(qū)事業(yè)開(kāi)創(chuàng)60年來(lái)，成就舉世矚目，但同時(shí)也存在著各類(lèi)自然保護(hù)地空間重疊交錯(cuò)、保護(hù)對(duì)象重復(fù)、保護(hù)目標(biāo)混亂等問(wèn)題，在國(guó)家層面提出“建立國(guó)家公園體制”之后，一場(chǎng)自然保護(hù)地體系的“重構(gòu)”與“變局”正在加緊進(jìn)行。

八月的三江源頭，迎來(lái)了一年中最美的時(shí)節(jié)，一望無(wú)際的草原平鋪在高原大地上，綠草如茵、流水潺潺，水草豐美、牛羊成群。在植被茂盛的青海省玉樹(shù)藏族自治州雜多縣昂賽鄉(xiāng)，美麗的瀾滄江穿行而過(guò)，英國(guó)生態(tài)攝影愛(ài)好者唐瑞連續(xù)半個(gè)月守候在一座山頭上，等待著“幽靈貓”的出現(xiàn)。

“幽靈貓”是業(yè)界對(duì)雪豹的別稱(chēng)，該物種難得一見(jiàn)，長(zhǎng)期以來(lái)被直接觀測(cè)并記錄到的影像少之又少。但近年來(lái)，昂賽鄉(xiāng)的牧民卻多次目擊并拍攝到它們，這里是中國(guó)雪豹棲息最為密集的區(qū)域，有時(shí)候，它們甚至?xí)髶u大擺地走上街道。

這并不是唐瑞的首次青海之行，此前，他兩次前往青海，但都未能如愿捕捉到“幽靈貓”的倩影。這一次，受當(dāng)?shù)卣?，他與來(lái)自英國(guó)、美國(guó)、德國(guó)等地的近80名生態(tài)專(zhuān)家和攝影愛(ài)好者一起，參與三江源地區(qū)的生態(tài)調(diào)研。就在8月18日這天，蹲守多日的唐瑞終于在300米外的巖壁上發(fā)現(xiàn)了兩只雪豹。

位于青海南部海拔4000米以上青藏高原腹地的三江源自然保護(hù)區(qū)，地域遼闊、地形復(fù)雜，濕地生態(tài)系統(tǒng)星羅棋布，是長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，也是我國(guó)大江大河中下游地區(qū)和東南亞國(guó)家生態(tài)安全與區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)屏障。

在世界范圍內(nèi)，很難再找出這樣一個(gè)匯聚了如此眾多名山大川的地方，也很難再找出三條源頭如此血脈相連的大河。然而，上世紀(jì)末，受人類(lèi)活動(dòng)加劇、超載放牧及氣候變化等因素影響，這一地區(qū)的草原、湖泊、冰川等生態(tài)系統(tǒng)發(fā)生退化。為此，2005年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)《青海三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)總體規(guī)劃》，決定國(guó)家投資75億元人民幣建設(shè)三江源國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。

十余年來(lái)，國(guó)家已累計(jì)投入生態(tài)資金近90億元，使三江源地區(qū)的生態(tài)退化趨勢(shì)得到初步遏制，三江源國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)舉世矚目，20世紀(jì)末還鮮為人知的三江源，如今已成為21世紀(jì)保護(hù)自然生態(tài)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的熱點(diǎn)地區(qū)。今年4月13日，三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作正式進(jìn)入具體實(shí)施階段;6月7日，三江源國(guó)家公園管理局(籌)正式掛牌成立;8月26日，建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)、國(guó)家發(fā)改委副主任王曉濤主持召開(kāi)建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，研究推進(jìn)三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作;8月30日至9月1日，王曉濤率國(guó)家相關(guān)部委有關(guān)同志，就三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)情況進(jìn)行調(diào)研。

三江源只是中國(guó)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)成就的縮影。自1956年建立第一處自然保護(hù)區(qū)以來(lái)，我國(guó)已基本形成類(lèi)型比較齊全、布局基本合理、功能相對(duì)完善的自然保護(hù)區(qū)體系。截至目前，全國(guó)已建立2740處自然保護(hù)區(qū)，總面積147萬(wàn)平方公里。

2016年，中國(guó)自然保護(hù)區(qū)事業(yè)已開(kāi)創(chuàng)60年，在迎來(lái)蓬勃發(fā)展新時(shí)代的此時(shí)，國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作也加快了步伐。

中國(guó)“國(guó)家公園”亮相

國(guó)家公園的概念源自美國(guó)，1872年美國(guó)建立起了世界上第一座國(guó)家公園——黃石國(guó)家公園。經(jīng)過(guò)一百多年的發(fā)展，國(guó)家公園已經(jīng)成為一項(xiàng)具有世界性和全人類(lèi)性的自然文化保護(hù)運(yùn)動(dòng)，并形成了一系列逐步推進(jìn)的保護(hù)思想和保護(hù)模式。目前全世界已有上百個(gè)國(guó)家設(shè)立了多達(dá)1200多座風(fēng)情各異、規(guī)模不等的國(guó)家公園。

在中國(guó)，國(guó)家公園體制的建立工作正在緊鑼密鼓地推進(jìn)之中。

“建立國(guó)家公園體制”，是在三年前召開(kāi)的黨的十八屆三中全會(huì)上通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中首次提出的。

去年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》第十二條明確指出，“加強(qiáng)對(duì)國(guó)家公園試點(diǎn)的指導(dǎo)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上研究制定建立國(guó)家公園體制總體方案。構(gòu)建保護(hù)珍稀野生動(dòng)植物的長(zhǎng)效機(jī)制。”

此前，在2015年1月，北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海被選作開(kāi)展建立國(guó)家公園體制的試點(diǎn)省份。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委會(huì)同中央編辦、財(cái)政部、國(guó)土部、環(huán)保部、住建部、水利部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、旅游局、文物局、海洋局、法制辦等13個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)的《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，每個(gè)試點(diǎn)省份可選取1個(gè)區(qū)域開(kāi)展試點(diǎn)，試點(diǎn)時(shí)間為3年，2017年年底結(jié)束。

“九省份試點(diǎn)”的啟動(dòng)，無(wú)疑是自2013年年底中央正式提出建立國(guó)家公園體制后所跨出的重要一步。

不過(guò)，接下來(lái)的工作卻并不輕松。

據(jù)知情人士介紹，為加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，一個(gè)由國(guó)家發(fā)改委牽頭的建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組專(zhuān)門(mén)成立，國(guó)家發(fā)改委副主任王曉濤擔(dān)任組長(zhǎng)。領(lǐng)導(dǎo)小組多次召開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議和聯(lián)絡(luò)員會(huì)議，研究試點(diǎn)有關(guān)問(wèn)題;多次召開(kāi)座談會(huì)，指導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展工作;此外，領(lǐng)導(dǎo)小組還赴多個(gè)試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了多次實(shí)地調(diào)研督導(dǎo)。

同時(shí)，發(fā)改委還啟動(dòng)了總體方案研究，在國(guó)家公園標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、現(xiàn)有保護(hù)地體系梳理、構(gòu)建相適應(yīng)的管理體制等方面開(kāi)展重點(diǎn)課題研究，全面總結(jié)美國(guó)、南非、新西蘭、巴西、德國(guó)、泰國(guó)、日本等國(guó)在國(guó)家公園體制建設(shè)與管理方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

為了更好地借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，力求確保中國(guó)國(guó)家公園體制既符合中國(guó)國(guó)情，又與國(guó)際接軌，確保國(guó)家公園體制建設(shè)從具體試點(diǎn)到頂層設(shè)計(jì)都科學(xué)合理、有章可循，國(guó)家發(fā)改委還與國(guó)外相關(guān)機(jī)構(gòu)簽署了多個(gè)合作協(xié)議，包括：2015年6月8日與美國(guó)保爾森基金會(huì)簽署的《關(guān)于中國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)合作的框架協(xié)議》;2015年9月，在習(xí)近平總書(shū)記訪問(wèn)美國(guó)期間，與美國(guó)國(guó)家公園管理局簽署的《關(guān)于開(kāi)展國(guó)家公園體制建設(shè)合作的諒解備忘錄》;以及今年8月31日簽署的《中國(guó)國(guó)家發(fā)展改革委與加拿大公園管理局關(guān)于開(kāi)展國(guó)家公園體制建設(shè)、保護(hù)和管理合作的聲明》。

盡管建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作備受重視，但各地試點(diǎn)實(shí)施方案的形成過(guò)程卻并不“一帆風(fēng)順”。國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作開(kāi)展一年多來(lái)，在相關(guān)部門(mén)和試點(diǎn)省的共同努力下，共有5個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案獲得批復(fù)，分別是：青海三江源、湖北神農(nóng)架、福建武夷山、浙江錢(qián)江源、湖南南山。

探路先鋒的激情與困惑

今年5月14日，國(guó)家發(fā)改委批復(fù)《神農(nóng)架?chē)?guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》，標(biāo)志著全國(guó)唯一以“林區(qū)”命名的行政區(qū)——神農(nóng)架林區(qū)將正式啟動(dòng)國(guó)家公園體制試點(diǎn)。

湖北將神農(nóng)架作為該省唯一的國(guó)家公園體制試點(diǎn)地區(qū)，在湖北國(guó)家公園研究中心主任鄧毅看來(lái)，這是因?yàn)樯褶r(nóng)架具有得天獨(dú)厚的資源稟賦和良好的保護(hù)基礎(chǔ)，而且滿(mǎn)足代表性、典型性和可操作性等試點(diǎn)區(qū)域的選擇要求。

雖然自身有著較好的條件，又符合試點(diǎn)區(qū)域的要求，但在從躋身全國(guó)首批9個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)到國(guó)家公園體制試點(diǎn)正式啟動(dòng)的這一年多時(shí)間里，圍繞《神農(nóng)架?chē)?guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》的編制工作，相關(guān)工作人員還是付出了極大的努力。

“神農(nóng)架林區(qū)人民政府各部門(mén)展開(kāi)了多方調(diào)研并形成了初稿，在此基礎(chǔ)上又經(jīng)過(guò)反復(fù)論證修改。”鄧毅告訴《小康》雜志記者，調(diào)研和論證主要圍繞四個(gè)方面進(jìn)行：一是試點(diǎn)范圍是否選擇神農(nóng)架全域，原有保護(hù)地體系如何整合;二是采用什么樣的單位管理體制，與地方政府的關(guān)系如何處理;三是人員需求測(cè)算及安置配備方案;四是資金需求測(cè)算。“考慮到改革涉及多方利益的調(diào)整，最終的試點(diǎn)實(shí)施方案采取了較為穩(wěn)妥的‘三步走’方案，一年打牢基礎(chǔ)、兩年完成試點(diǎn)、遠(yuǎn)期全域推進(jìn)。”

盡管大家都花費(fèi)了不少心思，但鄧毅仍然覺(jué)得，這樣的試點(diǎn)實(shí)施方案并非十全十美，因?yàn)?ldquo;還有許多深層次的矛盾尚待解決”。他舉例說(shuō)，比如如何處理保護(hù)與利用的關(guān)系，這在國(guó)家公園范圍的劃分、小水電和礦山的關(guān)停等問(wèn)題上都有所表現(xiàn);再比如說(shuō)，國(guó)家公園管理局與地方政府間的事權(quán)劃分尚有不清晰的地方，特別是與規(guī)劃、保護(hù)相關(guān)的事務(wù)還有待厘清;還有，縱向政府間國(guó)家公園事權(quán)的劃分也不是很清晰，這又會(huì)引起機(jī)構(gòu)如何設(shè)立、職能如何確定等問(wèn)題。

問(wèn)題與困惑，并不僅僅在湖北神農(nóng)架存在。

浙江省關(guān)于《錢(qián)江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)試點(diǎn)實(shí)施方案》是在今年6月17日獲得國(guó)家發(fā)改委正式批復(fù)同意的，浙江省發(fā)改委副主任焦旭祥在發(fā)布浙江省國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段的消息時(shí)就坦言，在試點(diǎn)開(kāi)展過(guò)程中存在著試點(diǎn)區(qū)管理體制機(jī)制改革、試點(diǎn)區(qū)集體林地占比過(guò)大、探索跨省級(jí)行政區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)等主要難題。

國(guó)家林業(yè)局野生動(dòng)植物保護(hù)與自然保護(hù)區(qū)管理司巡視員孟沙認(rèn)為，目前國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)域普遍存在著整合區(qū)域不盡合理的問(wèn)題，特別突出的是福建武夷山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)存在的“為了整合而整合”的問(wèn)題。他指出，該試點(diǎn)區(qū)應(yīng)當(dāng)按照生態(tài)系統(tǒng)完整性保護(hù)的要求，將福建武夷山與江西武夷山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行跨省整合，“目前在福建省范圍內(nèi)只需在武夷山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)區(qū)域范圍開(kāi)展試點(diǎn)，而不是將地理上和管理上各自獨(dú)立的福建武夷山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)與福建武夷山國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)以及中間的八個(gè)村進(jìn)行整合。”

在孟沙看來(lái)，“為了整合而整合”的問(wèn)題并非孤例，他將這類(lèi)問(wèn)題總結(jié)為：這在一定程度上是由于缺乏國(guó)家層面國(guó)家公園體制設(shè)計(jì)和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)而造成的，“有的試點(diǎn)省在試點(diǎn)區(qū)域選擇時(shí)代表性、典型性不強(qiáng)，試點(diǎn)區(qū)范圍偏小，生態(tài)系統(tǒng)完整性和原真性保護(hù)不到位。”

除此之外，孟沙還提出了另外三方面的問(wèn)題。“由于國(guó)家層面沒(méi)有明確國(guó)家公園的事權(quán)和財(cái)權(quán)，有的試點(diǎn)省在試點(diǎn)方案編制過(guò)程中，當(dāng)保護(hù)和利用發(fā)生沖突時(shí)，往往讓步于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些本應(yīng)納入試點(diǎn)區(qū)的重要棲息地或生態(tài)價(jià)值高的區(qū)域，往往由于分布有工礦企業(yè)或社區(qū)等而未納入試點(diǎn)范圍內(nèi);由于國(guó)家層面尚未制定國(guó)家公園法規(guī)和相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，導(dǎo)致試點(diǎn)方案編制水平參差不齊，有的試點(diǎn)方案生態(tài)保護(hù)優(yōu)先的原則理念、目標(biāo)定位不清，功能分區(qū)不合理，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、旅游開(kāi)發(fā)傾向明顯;一些非自然資源保護(hù)主管部門(mén)由于受部門(mén)職能的局限，與自然資源保護(hù)主管部門(mén)在國(guó)家公園建設(shè)理念和宗旨、區(qū)域選擇、功能區(qū)劃和管控措施等方面存在分歧。”

改革之思：為什么要“整合”?

無(wú)論是鄧毅提及的地方一線工作人員在調(diào)研和論證中關(guān)于“原有保護(hù)地體系如何整合”的思考，還是從事了30多年自然保護(hù)區(qū)工作的孟沙對(duì)于國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)存在的“為了整合而整合”問(wèn)題的看法，其實(shí)都指向一個(gè)根本性的問(wèn)題：建立國(guó)家公園體制改革的核心要義究竟是什么?

孟沙認(rèn)為，研究建立國(guó)家公園體制改革，首先需要明確什么是國(guó)家公園、什么是國(guó)家公園體制、中國(guó)為什么要建立國(guó)家公園體制、如何建立中國(guó)的國(guó)家公園體制。但從試點(diǎn)先行這種推進(jìn)方式來(lái)看，這些問(wèn)題可能需要待試點(diǎn)評(píng)估并出臺(tái)“國(guó)家公園體制改革總體方案”時(shí)才能總體明確。不過(guò)，在當(dāng)前，從《生態(tài)文明體制改革總體方案》和習(xí)近平總書(shū)記有關(guān)自然生態(tài)的系列講話、指示批示中，完全可以清晰地把握這項(xiàng)體制改革的理念、原則、目標(biāo)定位和路徑。

今年1月26日，習(xí)近平總書(shū)記在主持召開(kāi)的中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“要著力建設(shè)國(guó)家公園，保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性，給子孫后代留下一些自然遺產(chǎn)。要整合設(shè)立國(guó)家公園，更好保護(hù)珍稀瀕危動(dòng)物。”

對(duì)于三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作，習(xí)近平總書(shū)記一直非常關(guān)心。去年12月9日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十九次會(huì)議，《中國(guó)三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》審議通過(guò)。會(huì)議指出，在青海三江源地區(qū)選擇典型和代表區(qū)域開(kāi)展國(guó)家公園體制試點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)三江源地區(qū)重要自然資源國(guó)家所有、全民共享、世代傳承，促進(jìn)自然資源的持久保育和永續(xù)利用，具有十分重要的意義。要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、自然修復(fù)為主，突出保護(hù)修復(fù)生態(tài)，創(chuàng)新生態(tài)保護(hù)管理體制機(jī)制，建立資金保障長(zhǎng)效機(jī)制，有序擴(kuò)大社會(huì)參與。要著力對(duì)自然保護(hù)區(qū)進(jìn)行優(yōu)化重組，增強(qiáng)聯(lián)通性、協(xié)調(diào)性、完整性，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)與民生改善相協(xié)調(diào)，將國(guó)家公園建成青藏高原生態(tài)保護(hù)修復(fù)示范區(qū)，三江源共建共享、人與自然和諧共生的先行區(qū)，青藏高原大自然保護(hù)展示和生態(tài)文化傳承區(qū)。

今年3月10日，全國(guó)“兩會(huì)”期間，習(xí)近平總書(shū)記來(lái)到十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議青海代表團(tuán)參加審議，關(guān)心地詢(xún)問(wèn)青海保護(hù)生態(tài)環(huán)境、推進(jìn)中國(guó)三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)的情況。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，一定要生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，像保護(hù)眼睛一樣保護(hù)生態(tài)環(huán)境，像對(duì)待生命一樣對(duì)待生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)形成綠色發(fā)展方式和生活方式，保護(hù)好三江源，保護(hù)好“中華水塔”，確保“一江清水向東流”。

5個(gè)多月后，習(xí)近平總書(shū)記在青海考察時(shí)來(lái)到省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，結(jié)合多媒體演示，聽(tīng)取了青海省生態(tài)文明建設(shè)總體情況和三江源地區(qū)生態(tài)保護(hù)及國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作情況介紹。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，青海生態(tài)地位重要而特殊，必須擔(dān)負(fù)起保護(hù)三江源、保護(hù)“中華水塔”的重大責(zé)任。要堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先，堅(jiān)持自然恢復(fù)和人工恢復(fù)相結(jié)合，從實(shí)際出發(fā)，全面落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃要求，使保障國(guó)家生態(tài)安全的主體功能全面得到加強(qiáng)。要統(tǒng)籌推進(jìn)生態(tài)工程、節(jié)能減排、環(huán)境整治、美麗城鄉(xiāng)建設(shè)，加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，搞好三江源國(guó)家公園體制試點(diǎn)。

國(guó)家公園體制試點(diǎn)工作與生態(tài)文明的關(guān)系不言而喻。

“國(guó)家公園體制改革是生態(tài)文明體制改革的重要組成部分，而生態(tài)文明體制改革是‘五位一體’發(fā)展戰(zhàn)略和‘五大發(fā)展理念’的重要組成部分。”在接受《小康》記者采訪時(shí)，孟沙指出，在國(guó)家公園體制改革中，國(guó)務(wù)院各部門(mén)、各級(jí)人民政府必須用中華民族長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略思維，用完善國(guó)家治理體系的整體改革、系統(tǒng)改革的具體思路去理解和推動(dòng)國(guó)家公園體制改革，“國(guó)家公園體制改革必須遵循生態(tài)文明體制改革的大方向、總目標(biāo)，特別是關(guān)于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，將所有權(quán)與監(jiān)管權(quán)分離，一件事情由一個(gè)部門(mén)管。”

在孟沙看來(lái)，合理整合，就是要從解決現(xiàn)有保護(hù)地的散、隔、分、亂、雜、多頭管理和自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人、監(jiān)管者權(quán)責(zé)不到位、邊界不清等問(wèn)題出發(fā)，讓自然資源和自然生態(tài)系統(tǒng)得到整體保護(hù)、系統(tǒng)保護(hù)、嚴(yán)格保護(hù)。“‘整合’必須是合理整合、科學(xué)整合，而不是為了整合而整合。”孟沙對(duì)“整合”提出了兩方面的具體建議：一是整合區(qū)域和監(jiān)管措施，突破現(xiàn)有部門(mén)分工和行政地理區(qū)域的限制，整合在重要生態(tài)地理區(qū)位存在的自然資源和自然生態(tài)系統(tǒng)的破碎化、孤島化以及保護(hù)措施、監(jiān)管權(quán)的多頭行使區(qū)域;整合相鄰區(qū)域、同屬性自然資源和自然生態(tài)系統(tǒng)的區(qū)域監(jiān)管措施，發(fā)揮最大的生態(tài)功能。二是完善體制機(jī)制，在體制上落實(shí)分級(jí)行使自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人和監(jiān)管權(quán)人的邊界和責(zé)任;在監(jiān)管體系上改變管理措施的交叉重疊、效力低下?tīng)顩r，統(tǒng)一由一個(gè)部門(mén)行使。

破與立：重構(gòu)自然保護(hù)地體系

與散、隔、分、亂、雜等問(wèn)題相比，一個(gè)在自然保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)流傳更廣的詞是“九龍治水”。

“我知道你們?cè)诟髯缘牟课加泻芏辔?，你們之間也都有各自的立場(chǎng)。但在自然保護(hù)的問(wèn)題上，我們是同盟軍。”據(jù)媒體公開(kāi)報(bào)道，在2014年10月下旬召開(kāi)的“生態(tài)文明建設(shè)與國(guó)家公園體制論壇”上，清華大學(xué)教授楊銳對(duì)大家如是說(shuō)。當(dāng)日，國(guó)家發(fā)改委、環(huán)保部、林業(yè)局、海洋局、水利部、文物局、國(guó)土部、住建部等相關(guān)主管部門(mén)和學(xué)者聚在一起，討論國(guó)家公園的體制建設(shè)問(wèn)題。

這是世界自然基金會(huì)中國(guó)代表處項(xiàng)目執(zhí)行總監(jiān)李琳第一次看到發(fā)改委官員出現(xiàn)在這樣的場(chǎng)合，在此之前，她也從來(lái)沒(méi)有見(jiàn)過(guò)這么多部委的官員如此坦誠(chéng)地談自己的想法。

其實(shí)，如此景象的出現(xiàn)并不奇怪。

國(guó)家林業(yè)局調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院副院長(zhǎng)唐小平研究發(fā)現(xiàn)，中國(guó)現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)域180余萬(wàn)平方公里，覆蓋國(guó)土面積約18%，大致有12種類(lèi)型。其中數(shù)量為2740處的自然保護(hù)區(qū)，主管部門(mén)也最多，包括國(guó)家環(huán)保部、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部、海洋局、水利部、國(guó)土部等;風(fēng)景名勝區(qū)由住建部主管;海洋局主管的有海洋特別保護(hù)區(qū)、海洋公園;林業(yè)局主管的有森林公園、濕地公園、沙漠公園、沙化土地封禁保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)小區(qū);地質(zhì)公園由國(guó)土部主管;農(nóng)業(yè)部主管的有水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、原生境保護(hù)小區(qū)。

唐小平分析指出，現(xiàn)行自然保護(hù)體系有四方面的主要問(wèn)題。一是體系結(jié)構(gòu)不合理，自然保護(hù)區(qū)面積占70%以上，并且都在按照1994年制定的《中華人民共和國(guó)自然保護(hù)區(qū)條例》進(jìn)行“一刀切”管理。二是各類(lèi)保護(hù)區(qū)域按照自愿性原則建立，布局不合理，許多重要生態(tài)區(qū)域沒(méi)有納入自然保護(hù)體系，比如25個(gè)國(guó)家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)只保護(hù)了26.8%。三是體制上由業(yè)務(wù)部門(mén)監(jiān)管，同時(shí)按屬地實(shí)行分級(jí)管理，重要生態(tài)區(qū)域成為地方政府的唐僧肉;因行政區(qū)劃、部門(mén)職能等導(dǎo)致保護(hù)地孤島化、破碎化，管理交叉重疊等。四是缺少成片、整體、系統(tǒng)保護(hù)的類(lèi)型和機(jī)制。

根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員蘇楊的研究，按形成管理體系的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)目前的保護(hù)地可以劃分為自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園、城市濕地公園、水利風(fēng)景區(qū)以及文物保護(hù)單位(主要指其中的大遺址)和A級(jí)旅游景區(qū)(有少數(shù)沒(méi)有被其他類(lèi)型覆蓋)這9種類(lèi)型，共有10余個(gè)政府部門(mén)管理著這些保護(hù)地。從國(guó)家層面來(lái)看，自然保護(hù)區(qū)目前是綜合管理與分部門(mén)管理相結(jié)合，環(huán)保部負(fù)責(zé)全國(guó)自然保護(hù)區(qū)的綜合管理，國(guó)務(wù)院林業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)礦產(chǎn)、水利、海洋等有關(guān)行政主管部門(mén)在各自的職責(zé)范圍內(nèi)分管其所屬的自然保護(hù)區(qū)，其中林業(yè)系統(tǒng)管理的自然保護(hù)區(qū)占大多數(shù);國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和國(guó)家城市濕地公園由住建部管理;國(guó)家森林公園和國(guó)家濕地公園由國(guó)家林業(yè)局管理;文物保護(hù)單位由國(guó)家文物局管理;國(guó)家地質(zhì)公園由國(guó)土部管理;水利風(fēng)景區(qū)由水利部管理;A級(jí)旅游景區(qū)由國(guó)家旅游局管理。在這些部委中，與國(guó)家公園建設(shè)關(guān)系最密切的是國(guó)家林業(yè)局、環(huán)保部、住建部，因?yàn)樵谶@些形成管理體系的保護(hù)地中，依法而設(shè)的只有三類(lèi)：自然保護(hù)區(qū)(《自然保護(hù)區(qū)條例》)、風(fēng)景名勝區(qū)(《風(fēng)景名勝區(qū)條例》)、文物保護(hù)單位(《文物保護(hù)法》)，前兩類(lèi)以自然保護(hù)地為主，正是按照中央《生態(tài)文明體制改革總體方案》加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的主體。

無(wú)論什么樣的劃分方式，基于這樣的管理格局，要建立國(guó)家公園體制，部門(mén)博弈都在所難免。

實(shí)際上，中國(guó)各類(lèi)自然保護(hù)地空間重疊交錯(cuò)、保護(hù)對(duì)象重復(fù)、保護(hù)目標(biāo)混亂等問(wèn)題已受到學(xué)界的廣泛關(guān)注。在北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司工作，對(duì)世界遺產(chǎn)、國(guó)家公園、風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃與保護(hù)管理頗有研究的趙智聰，與清華大學(xué)建筑學(xué)院景觀學(xué)系在讀博士研究生彭琳、清華大學(xué)建筑學(xué)院景觀學(xué)系系主任楊銳在聯(lián)合署名文章《國(guó)家公園體制建設(shè)背景下中國(guó)自然保護(hù)地體系的重構(gòu)》中提到：在國(guó)家層面提出“建立國(guó)家公園體制”之后，諸多學(xué)者認(rèn)為首先應(yīng)進(jìn)行關(guān)于國(guó)家公園制度的“頂層設(shè)計(jì)”，即“建立更加注重系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的中國(guó)自然保護(hù)地體系”，這意味著在建立國(guó)家公園體制的同時(shí)，應(yīng)理順我國(guó)現(xiàn)有各類(lèi)型自然保護(hù)地之間的關(guān)系，明確各類(lèi)自然保護(hù)地應(yīng)有的保護(hù)目標(biāo)和定位……然而，關(guān)于我國(guó)自然保護(hù)地體系的“頂層設(shè)計(jì)”到底如何，卻一直沒(méi)能進(jìn)行系統(tǒng)梳理。國(guó)家發(fā)改委公布在9個(gè)省份進(jìn)行國(guó)家公園體制試點(diǎn)之后，如何理順各類(lèi)型自然保護(hù)地之間的關(guān)系，成為每個(gè)試點(diǎn)省都將面臨的重要問(wèn)題，但是從省級(jí)層面出發(fā)的試點(diǎn)方案很難觸及全國(guó)層面的自然保護(hù)地體系調(diào)整，9個(gè)試點(diǎn)省在面對(duì)國(guó)家公園與原有自然保護(hù)地在保護(hù)目標(biāo)、利用程度方面的差異等問(wèn)題時(shí)，普遍選擇了回避態(tài)度，實(shí)際上也無(wú)法觸及改革應(yīng)解決的核心問(wèn)題。

在趙智聰、彭琳、楊銳看來(lái)，在沒(méi)有理順現(xiàn)有自然保護(hù)地之間關(guān)系的情況下，建設(shè)國(guó)家公園體制無(wú)異于“空中樓閣”。因此，重新梳理我國(guó)各類(lèi)自然保護(hù)地的功能、定位，并盡早在各層面達(dá)成共識(shí)，具有重要意義。

國(guó)家公園如何“設(shè)計(jì)”

進(jìn)行關(guān)于國(guó)家公園制度的“頂層設(shè)計(jì)”，亦是一線相關(guān)工作人員的呼聲。鄧毅建議，在吸取試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，將中央和省級(jí)國(guó)家公園的設(shè)立納入機(jī)構(gòu)改革中，將國(guó)家公園建設(shè)與三級(jí)公立公園體系建設(shè)、保護(hù)地體系建設(shè)、自然資源管理體制改革結(jié)合起來(lái)考慮，以解決由于頂層設(shè)計(jì)缺失而導(dǎo)致地方缺少一個(gè)穩(wěn)定的制度預(yù)期的問(wèn)題，從而緩解地方的博弈和策略行為，更好地實(shí)現(xiàn)保護(hù)的目標(biāo)。

這兩年，唐小平所進(jìn)行的研究工作之一，便是對(duì)目前中國(guó)所有的自然保護(hù)地進(jìn)行重新梳理，力求構(gòu)建一個(gè)新型的自然保護(hù)體系。在他的構(gòu)想中，“新自然保護(hù)體系”將分為嚴(yán)格管理保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園、野生生物保護(hù)區(qū)、自然景觀保護(hù)區(qū)、生態(tài)功能與資源保護(hù)區(qū)五大類(lèi)型。與現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)域相比，“新自然保護(hù)體系”下的嚴(yán)格管理的自然保護(hù)區(qū)包括了現(xiàn)有的部分自然保護(hù)區(qū);野生生物保護(hù)區(qū)包括現(xiàn)有的部分自然保護(hù)區(qū)、種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、原生境保護(hù)小區(qū);自然景觀保護(hù)區(qū)包括現(xiàn)有的風(fēng)景名勝區(qū)、部分自然保護(hù)區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、沙漠公園、海洋公園;生態(tài)功能與資源保護(hù)區(qū)包括現(xiàn)有的集體林為主的自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)、沙化土地封禁保護(hù)區(qū)、禁獵(漁)區(qū)、禁伐區(qū)、水源地保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)小區(qū)等;而國(guó)家公園則是一個(gè)全新的自然保護(hù)“面孔”。

唐小平認(rèn)為，國(guó)家公園應(yīng)將“完整生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)”作為主要管理目標(biāo);可允許的活動(dòng)有“保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)完整性和原真性”，“生態(tài)體驗(yàn)和環(huán)境教育”;而它的典型特征則包括三個(gè)方面：擁有足夠大的面積，包含一個(gè)或多個(gè)完整的生態(tài)系統(tǒng)，具有全球或國(guó)家層面代表性的生物多樣性及教育、體驗(yàn)意義。

“新體系中增加的‘國(guó)家公園’為改革開(kāi)了‘窗口’，有利于重要、典型自然生態(tài)系統(tǒng)完整性、原真性保護(hù)，有利于自然保護(hù)區(qū)域整合，從供給側(cè)提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)體驗(yàn)、環(huán)境教育場(chǎng)所。”唐小平說(shuō)。

在公眾對(duì)“國(guó)家公園”亮相充滿(mǎn)了無(wú)限期待的時(shí)候，唐小平，這位常年跋山涉水、風(fēng)餐露宿，每年要主持或參與全國(guó)數(shù)十個(gè)自然保護(hù)區(qū)科學(xué)考察、總體規(guī)劃和有效管理評(píng)價(jià)工作的“生態(tài)文明建設(shè)先鋒”，仍未忘記強(qiáng)調(diào)，“國(guó)家公園不是唯一的保護(hù)地，不能替代其他的保護(hù)方式。”