克魯格國家公園一景

1872年3月1日，黃石國家公園被正式命名為保護野生動物和自然資源的國家公園，成為世界上第一座國家公園。

在過去的100多年里，國家公園的概念先后在上百個國家和地區(qū)落地生根，在全世界現(xiàn)有的13萬多個自然保護區(qū)中，已有各類國家公園數(shù)千座。有觀點認為，國家公園是現(xiàn)代文明社會的一種標志。

2013年底，中共十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，正式提出建立國家公園體制；2014年底國務院正式批復了《建立國家公園體制試點方案》；2015年6月9日，國家發(fā)展改革委發(fā)布消息，已選定北京、吉林、黑龍江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海等9省市開展國家公園體制試點。

今年4月13日下午，青海省委省政府召開動員大會，正式啟動三江源國家公園體制試點。備受矚目的國家公園體制正式進入中國百姓的視野。

國家公園體制與中國現(xiàn)有的九大類自然和文化遺產(chǎn)地管理體系有何不同？未來的運營中將怎樣處理保護與開發(fā)的關(guān)系，廣大游客最關(guān)心的旅游功能又將如何體現(xiàn)？

首次上升到國家層面

盡管真正意義上的國家公園體制試點才剛剛開始，但是在這條路上的摸索早已進行。

34年前，國務院審批第一批44處風景名勝區(qū)，最終確定名稱為國家重點風景名勝區(qū)，其規(guī)劃配置都是按照國家公園體系設計的。著名旅游專家、中國未來研究會旅游分會副會長劉思敏在接受本報記者采訪時指出：“國家重點風景名勝區(qū)的英文名稱就是NationalPark（國家公園）。”中國風景名勝區(qū)協(xié)會副秘書長周雄也印證了這一點，他指出，在籌建國家重點風景名勝區(qū)之前，曾與美國的相關(guān)部門交流，可以說，整體規(guī)劃和體系都向他們借鑒了經(jīng)驗。

2006年，云南省迪慶藏族自治州建立了香格里拉普達措國家公園試點；2007年，多地地方提出建設國家公園的構(gòu)想，如陜西的秦嶺中央國家公園、四川汶川國家公園、貴州的黃果樹國家公園、新疆的喀納斯國家公園等。

2008年6月，云南省被國家林業(yè)局作為國家公園建設試點省份，以具備條件的自然保護區(qū)為依托，開展國家公園建設工作；同年9月，黑龍江湯旺河國家公園獲得環(huán)保部和國家旅游局的批復開建，被認為是我國首個獲得國家級政府部門批準核定建設的國家公園。因此，2008年也被視為我國最早開展國家公園試點年。

“與之前的嘗試最大的不同在于，此次國家公園體制試點上升到了國家層面。”劉思敏指出，目前我國自然和文化遺產(chǎn)地的管理權(quán)限，分散于相關(guān)部門和地方政府，缺乏統(tǒng)一的管理機構(gòu)。例如，風景名勝區(qū)和國家城市濕地公園由住建部管理；國家森林公園和國家濕地公園由國家林業(yè)局管理；文物保護單位由國家文物局管理；國家地質(zhì)公園由國土資源部管理；水利風景區(qū)由水利部管理；A級旅游景區(qū)由國家旅游局管理。

保護與開發(fā)需平衡

劉思敏指出，此次進行國家公園體制試點，可以說是國家發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，包括經(jīng)濟發(fā)展水平和人們的思想觀念。“建立國家公園體制需要遵循環(huán)境保護、資源保護、代際公平這幾個原則。”劉思敏說，所謂代際公平，就是既能讓當代人體驗，又能給子孫后代留下東西，因而，既不能過度開發(fā)，也不能一味保護。

在這一點上，北京大學旅游研究與規(guī)劃中心主任吳必虎教授持同樣觀點。“害怕過度開發(fā)，不是回避旅游的借口。國家公園的性質(zhì)決定其既要嚴格保護，也要好好利用。”吳必虎說。

全國政協(xié)委員解振華在兩會期間接受記者采訪時指出：“要建國家公園的體制，它的目的主要是保護我們國家的生物多樣性，保護珍稀物種，為我們子孫后代、為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展來保存下一批珍貴的物種資源和良好的生態(tài)環(huán)境。”去年6月，在生態(tài)文明貴陽國際論壇上，國家林業(yè)局動植物保護與自然保護區(qū)管理司司長張希武發(fā)言時中強調(diào)，建立國家公園體制必須把握正確方向，如果以旅游開發(fā)為主要目的將嚴重背離中央決定精神，導致對自然生態(tài)系統(tǒng)和野生動植物的干擾和破壞。

“中國現(xiàn)有的‘國家公園’更多的是一種品牌管理，更多的是考慮這塊‘招牌’對于發(fā)展旅游業(yè)的推動作用。”劉思敏說，而國家公園體制一定不是以旅游開發(fā)為目的的。張希武也引用保爾森基金會的說法指出，在中國目前的條件下，一個國家公園的建設變成了旅游開發(fā)區(qū)，那將是災難。

面臨的難點

劉思敏指出，未來有些著名景區(qū)也有可能納入國家公園體制建設，對于這樣一批在“誰投資、誰受益”政策下，由地方政府、國有企業(yè)或是民營公司等投資建設起來的景區(qū)，如何順利轉(zhuǎn)型為國家公園，是一大難點。

劉思敏指出，納入國家公園管理體制之后，這些景區(qū)本身的經(jīng)濟功能要被剝離。“這些景區(qū)已經(jīng)成為地方旅游經(jīng)濟的火車頭，在轉(zhuǎn)型過程中將會涉及很大的利益調(diào)整。投資主體的利益如何保證，不論是回購還是贖買，都將是很大的投入，誰來承擔？”

為此，劉思敏提出可以建立國家公園預備清單制度。所謂預備，即成為真正國家公園的一個過渡階段。例如，日本的自然公園系統(tǒng)就是由國家公園、準國家公園和都道府縣自然公園共同組成的。

建立國家公園預備清單，意味著是過渡期內(nèi)的一種與國家公園試點并行的特殊的景區(qū)管理制度。在正式實行國家公園制度的過渡期內(nèi)，在完成預備清單篩選的基礎上，明晰入選景區(qū)的產(chǎn)權(quán)，正式授權(quán)地方政府托管，明晰責權(quán)利，執(zhí)行以“合理成本 合理利潤”為原則的門票定價機制，并仿效上市公司按年度公布經(jīng)過第三方審核的財務數(shù)據(jù)，將其經(jīng)濟運行情況置于全社會監(jiān)督之下，兼顧游客、管理者和地方政府等多方利益，最終，在國家公園成功試點的基礎上，在過渡期結(jié)束后，讓預備清單中的景區(qū)一次性或分批升級為真正意義上的國家公園，由中央政府承擔國家公園的開發(fā)與管理的責任。