關(guān)于對森林公園立法建設(shè)的思考

               淮河源國家森林公園   張宇明

森林公園是我國林業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要組成部分。改革開放以來，隨著我國林業(yè)經(jīng)營由傳統(tǒng)經(jīng)營向林業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的邁進(jìn)，以生態(tài)保護(hù)和為大眾提供戶外游憩為經(jīng)營目的的森林公園，成為林業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中一支勁旅和我國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中的一枝獨秀，在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位日趨重要。自1982年9月，經(jīng)國家計委批準(zhǔn)建立我國第一個森林公園——張家界國家森林公園以來，森林公園發(fā)展建設(shè)走過20多年的歷程，森林旅游產(chǎn)業(yè)得到澎渤發(fā)展。至2008年，我國已相繼建立了686處國家級森林公園，1471處省級森林公園。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，特別是這些年來隨著人們物質(zhì)精神生活條件的不斷改善，回歸自然，憩游休閑成為人們生活追求的時尚，我國森林旅游事業(yè)發(fā)展步入發(fā)展的快車道。但是，森林公園的立法建設(shè)滯后，在一定程度上影響到對森林公園設(shè)立、規(guī)劃、建設(shè)、管理等方面立法監(jiān)管，使當(dāng)前我國森林公園在建設(shè)經(jīng)營管理工作中出現(xiàn)這樣那樣的問題。當(dāng)前形勢下，加強(qiáng)森林公園的立法建設(shè)，克不容緩。

一、當(dāng)前我國森林公園立法建設(shè)現(xiàn)狀與問題

自上世紀(jì)80年代批準(zhǔn)建立張家界國家森林公園，到1994年，林業(yè)部發(fā)布實施《森林公園管理辦法》，之前對森林的建設(shè)管理，基本依據(jù)1984年9月頒布《中華人民共和國森林法》有關(guān)內(nèi)容，沒有針對森林公園管理的法規(guī)，制度、法規(guī)體系尚未建立和形成。到上世紀(jì)90年代，我國森林公園事業(yè)的發(fā)展建設(shè)進(jìn)入了一個新的發(fā)展時期，于1994年國家林業(yè)部發(fā)布了針對森林公園管理的《森林公園管理辦法》，這是我國森林公園發(fā)展史上第一次以法規(guī)形式明確了各林業(yè)主管部門對森林公園的管理職能，規(guī)定了森林公園管理機(jī)構(gòu)依法享有對森林公園經(jīng)營管理的職責(zé)和權(quán)利義務(wù)?！渡止珗@管理辦法》雖然屬當(dāng)時國務(wù)院部委組成部委----原國家林業(yè)部制定出臺的規(guī)章，不屬于行政法規(guī)范籌，但做為具體規(guī)范森林公園管理的規(guī)章，開啟了我國森林公園建設(shè)與管理的有章可尋。針對近些年來對森林公園的管理及其合權(quán)益的保護(hù)，國家林業(yè)局又相繼出臺了《國家級森林公園設(shè)立、撤銷、合并、改變經(jīng)營范圍或變更隸屬關(guān)系審批管理辦法》、《國家級森林公園監(jiān)督檢查辦法》，以及有關(guān)征占用森林公園林地等政策與規(guī)定，為森林公園的規(guī)范管理，提供了依據(jù)。但是，以我國目前森林公園立法建設(shè)上看，近年來森林公園事業(yè)發(fā)展的實踐中呈現(xiàn)出我國森林公園立法建設(shè)怠后，現(xiàn)行的《森林公園管理辦法》主體地位低，森林公園的法制化體系建設(shè)有待進(jìn)一步建立完善。

在森林公園的立法建設(shè)上，與風(fēng)景名勝的立法建設(shè)比，明確滯后于風(fēng)景名勝區(qū)的立法建設(shè)。針對風(fēng)景名勝區(qū)的管理，國家陸續(xù)制定和出臺了一系列法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。1985年6月，國務(wù)院頒了《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》，它確定了風(fēng)景名勝區(qū)制度，界定了風(fēng)景名勝區(qū)的定義，為風(fēng)景名勝區(qū)的資源保護(hù)、設(shè)立、規(guī)劃、建設(shè)與管理工作提供了重要法律依據(jù)。該《條例》頒后，國務(wù)院及建設(shè)部門又圍繞風(fēng)景名勝區(qū)管理頒了《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)工作報告的通知》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)風(fēng)景名勝保護(hù)管理處罰規(guī)定》、《國家重點風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制審批管理辦法》、《建設(shè)部關(guān)于加強(qiáng)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃管理工作通知》及《關(guān)于開展國家重點風(fēng)景名勝區(qū)綜合整治工作的通知》等一系列規(guī)范性文件和規(guī)章，使風(fēng)景名勝區(qū)工作進(jìn)入了法制化、規(guī)范化發(fā)展時期。但隨著近些年旅游業(yè)的澎渤發(fā)展，作為第三產(chǎn)業(yè)的旅游業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的影響力出與日俱增。由此，一些地方在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)駛下，風(fēng)景名勝區(qū)和森林公園，成為一些地方、一些單位、一些個人利益的目標(biāo)，風(fēng)景名勝區(qū)或森林公園的合法利益被侵害。無論是風(fēng)景名勝區(qū)或森林公園均不同程度在其資源保護(hù)、規(guī)劃建設(shè)與經(jīng)營管理中出現(xiàn)一些新情況，新問題。這種情況下，為解決風(fēng)景名勝區(qū)管理中出現(xiàn)的新問題，加強(qiáng)對風(fēng)景名勝區(qū)資源保護(hù)和規(guī)劃、開發(fā)、建設(shè)、經(jīng)營的管理，國務(wù)院于2006年9月19日又頒布了新的《風(fēng)景名勝區(qū)條例》，為依法管理好風(fēng)景區(qū)提供可靠的立法保障，確保了風(fēng)景名勝區(qū)建設(shè)管理的科學(xué)化、法制化、制度化和規(guī)范化。與風(fēng)景名勝區(qū)相比，在森林公園立法建設(shè)上，尚不健全完善，怠后于風(fēng)景名勝區(qū)立法建設(shè)，這在一定程度上影響到對森林公園的設(shè)立、規(guī)劃與開發(fā)、建設(shè)、資源保護(hù)與管理等方向的依法管理。同時，現(xiàn)行的《森林公園管理辦法》是由原國家林業(yè)部發(fā)布實施的部門規(guī)章，不同于國務(wù)院頒布實施的行政法規(guī)，其法律的主體地位低，在實踐中隨著當(dāng)前森林公園在資源保護(hù)、規(guī)劃建設(shè)、經(jīng)營管理等方面的新情況，其實施有效力受到一定的影響。其次，現(xiàn)有《森林公園管理辦法》，隨著森林公園事業(yè)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題，也有待進(jìn)一步進(jìn)行修訂完善。

二、對策思考

針對當(dāng)前森林公園發(fā)展的形勢，森林公園的立法建設(shè)有待進(jìn)一步健全完善。

一是在充分調(diào)研論證的基礎(chǔ)上，并借鑒《風(fēng)景名勝區(qū)條例》有關(guān)經(jīng)驗，由國務(wù)院出臺《森林公園管理條例》。同時，對現(xiàn)行的《森林公園管理辦法》重新修訂，出臺相應(yīng)對的具體管理《實施細(xì)則》和配套的相關(guān)制度、規(guī)章、規(guī)定，使森林公園的管理步入法制化、制度化、規(guī)范化、科學(xué)化的管理軌道。

二是在森林公園立法建設(shè)中要進(jìn)一步明確對森林公園資源保護(hù)、規(guī)劃、開發(fā)與建設(shè)、經(jīng)營與管理等方面應(yīng)遵守的指導(dǎo)方針和原則，強(qiáng)調(diào)森林公園經(jīng)營管理的核心基礎(chǔ)是資源保護(hù)、前提是抓好規(guī)劃、關(guān)鍵是抓好依法管理、目標(biāo)是實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用發(fā)展方針。對森林公園特別是設(shè)立、規(guī)劃、保護(hù)、利用、管理等方面，要明確對森林公園實行的分級管理，要強(qiáng)化對森林公園的各級主管部門、森林公園管理機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)和法規(guī)、法律的責(zé)任。同時，森林公園立法要體現(xiàn)和保持法規(guī)、制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性，增強(qiáng)可持續(xù)性，嚴(yán)格規(guī)范好對森林公園管理相關(guān)工作的程序。

加強(qiáng)森林公園立法建設(shè)，是事關(guān)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是保障森林公園事業(yè)發(fā)展健康穩(wěn)定的基礎(chǔ)，對實現(xiàn)我國森林資源的可持續(xù)利用具有重要的意義。