十八大報(bào)告提出“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。大力發(fā)展森林旅游是建設(shè)生態(tài)林業(yè)、發(fā)展民生林業(yè)的重要著力點(diǎn)，也是林業(yè)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑。我國(guó)擁有29億余畝森林、5億余畝自然濕地和19億余畝荒漠戈壁，這些資源為森林旅游業(yè)發(fā)展提供了廣闊的舞臺(tái)。30余年來，我國(guó)森林旅游業(yè)一直保持著良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)，取得了驕人的成績(jī)。森林旅游業(yè)在滿足國(guó)民精神文化生活、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、傳播生態(tài)文化等方面的巨大潛力日益凸顯，已經(jīng)成為當(dāng)前林業(yè)一項(xiàng)十分重要的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)、富民產(chǎn)業(yè)和生態(tài)產(chǎn)業(yè)。盡管如此，我國(guó)森林旅游業(yè)發(fā)展也存在諸多制約因素，如何進(jìn)一步釋放森林旅游生產(chǎn)力，使得森林旅游在建設(shè)美麗中國(guó)、建設(shè)生態(tài)文明中發(fā)揮更加重要的作用，是我們當(dāng)前必須面對(duì)的重要課題。

一 、發(fā)展成就

一是森林旅游景區(qū)體系初具規(guī)模。自1982年建立第一個(gè)國(guó)家森林公園——湖南張家界國(guó)家森林公園以來，我國(guó)已形成了以森林公園、林業(yè)自然保護(hù)區(qū)、濕地公園為主體，以珍稀植物園、野生動(dòng)物園、沙區(qū)景觀旅游區(qū)等其他類型景區(qū)為輔助的森林旅游景區(qū)體系。截至2013年底，全國(guó)各類森林旅游景區(qū)數(shù)量超過7500處。其中：各級(jí)森林公園數(shù)量2948處（國(guó)家級(jí)森林公園779處），總面積1758萬(wàn)公頃；各級(jí)濕地公園數(shù)量723處（國(guó)家級(jí)濕地公園429處），總面積390.3萬(wàn)公頃；各級(jí)林業(yè)自然保護(hù)區(qū)數(shù)量2163處（國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)325處，提供森林旅游服務(wù)的林業(yè)系統(tǒng)自然保護(hù)區(qū)數(shù)量356處），總面積12486.5萬(wàn)公頃。

二是森林旅游景區(qū)建設(shè)成效顯著。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以后，公眾對(duì)森林旅游的需求越來越大，森林旅游的綜合效益越來越顯著，各地發(fā)展森林旅游的熱情日益高漲，在加快景區(qū)建設(shè)上下了很大功夫。以森林公園為例（森林公園接待的游客量約占森林旅游游客總量的80%），以森林公園為例，截至2013底，全國(guó)森林公園共擁有旅游道路約7.5萬(wàn)公里，旅游車（船）總數(shù)接近3.8萬(wàn)臺(tái)（艘）。全國(guó)各類森林旅游景區(qū)的接待床位總數(shù)達(dá)到160萬(wàn)張，接待餐位總數(shù)260萬(wàn)個(gè)。經(jīng)過多年努力，已經(jīng)有一部分森林旅游景區(qū)具備較好的基礎(chǔ)設(shè)施條件，基本形成了吃、住、行、游、購(gòu)、娛各要素配套的硬件建設(shè)。

三是森林旅游產(chǎn)業(yè)迅猛增長(zhǎng)。多年來，森林旅游業(yè)一直保持著快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速壯大。2013年，全國(guó)森林旅游產(chǎn)業(yè)依然保持了較快的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，全年接待游客量達(dá)到7.6億人次，占2013年國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)的23%，同比增長(zhǎng)11.8%；森林旅游直接收入685億元，同比增長(zhǎng)10.8%；創(chuàng)造社會(huì)綜合產(chǎn)值5200億元，占2013年國(guó)內(nèi)旅游消費(fèi)的19.8%，同比增長(zhǎng)18.2%。以森林公園為例，2013年全國(guó)森林公園接待游客量超過50萬(wàn)人次的有275家，超100萬(wàn)人次的有112家。旅游收入超1000萬(wàn)元的423處，超5000萬(wàn)元的128處，超億元的66處。森林旅游的發(fā)展，還在很大程度上帶動(dòng)了交通、建筑、賓館、餐飲、文化、種養(yǎng)殖、零售等相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而取得“一業(yè)興而百業(yè)旺”的效果。

四是促進(jìn)林區(qū)發(fā)展和林農(nóng)致富的作用越來越顯著。森林旅游景區(qū)大多位于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)，其發(fā)展對(duì)農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)系十分密切。很多林區(qū)山區(qū)變“砍樹”為“看樹”，變“賣山頭”為“賣生態(tài)”，變“賣木材”為“賣景觀”，通過發(fā)展森林旅游獲得了顯著的經(jīng)濟(jì)效益，曾經(jīng)“抱著金飯碗要飯吃”的日子一去不復(fù)返了。景區(qū)周邊百姓“不離鄉(xiāng)、不離土”就能找到合適的工作和收入來源，生活條件和生活環(huán)境明顯改善。以江蘇省溱湖國(guó)家濕地公園為例，園區(qū)內(nèi)共有4000多戶家庭，100%家庭都有人直接參與森林旅游相關(guān)工作。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)森林公園發(fā)展已經(jīng)使3000多個(gè)鄉(xiāng)、15000多個(gè)村、近3000萬(wàn)農(nóng)民受益，直接吸納60多萬(wàn)個(gè)農(nóng)村人口就業(yè)。通過發(fā)展森林旅游，許多曾經(jīng)無人問津的“窮鄉(xiāng)僻壤”變成了聞名遐邇的旅游勝地，森林旅游景區(qū)成為當(dāng)?shù)氐囊粡埫蔀橥饨缌私猱?dāng)?shù)氐囊粋€(gè)窗口。

五是森林旅游在傳播生態(tài)文化、提高國(guó)民生態(tài)保護(hù)意識(shí)中發(fā)揮了越來越重要的作用。一大批森林旅游景區(qū)已經(jīng)成為大中小學(xué)生的科普基地、夏（冬）令營(yíng)基地、實(shí)習(xí)基地、愛國(guó)主義教育基地，成為科研人員的實(shí)驗(yàn)基地和廣大藝術(shù)愛好者的創(chuàng)作基地。各類森林旅游景區(qū)通過加強(qiáng)生態(tài)文化基礎(chǔ)建設(shè)，強(qiáng)化其生態(tài)教育功能，使得人們對(duì)大自然有了進(jìn)一步的了解，對(duì)人與自然的關(guān)系有了進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)，從而有助于人們培養(yǎng)起尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)情懷。

六是森林旅游已具備較高的社會(huì)影響力。經(jīng)過30年的建設(shè)和宣傳推介，森林旅游已具有較大的社會(huì)影響力，已成為公眾出游的一個(gè)重要選擇，成為媒體關(guān)注的一個(gè)重要焦點(diǎn)。許多地方的黨委、政府都把發(fā)展森林旅游納入重要議事日程，如海南省于2011年成立了由省委書記任組長(zhǎng)、省長(zhǎng)任第一副組長(zhǎng)、分管省長(zhǎng)任副組長(zhǎng)、省旅游委、林業(yè)局等相關(guān)部門為成員單位的森林旅游工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并以省委、省政府名義出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展海南熱帶森林旅游的決定》，加大了對(duì)森林旅游發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)和扶持力度。以張家界國(guó)家森林公園、神農(nóng)架國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、西溪國(guó)家濕地公園等為代表的一大批森林旅游景區(qū)已成為國(guó)內(nèi)外知名的旅游目的地，已成為人們家喻戶曉的景區(qū)品牌。

二、發(fā)展優(yōu)勢(shì)

一是資源優(yōu)勢(shì)。中國(guó)是世界上森林風(fēng)景資源最豐富的國(guó)家之一，從東海之濱到世界屋脊，從熱帶雨林到寒帶針葉林，廣袤的林區(qū)內(nèi)孕育出了絢麗多彩的森林景觀。這些森林景觀與豐富的高品位的自然景觀如鬼斧神工般的峰林地貌、氣勢(shì)恢弘的雪山冰川、旖旎秀靜的湖泊島嶼、令人震撼的奇峽飛瀑等，以及深厚的文化積淀融合在一起，構(gòu)成了我國(guó)自然文化遺產(chǎn)的重要組成部分。在嚴(yán)格保護(hù)好資源的前提下，不斷提高資源的綜合效益是森林旅游業(yè)發(fā)展的重要任務(wù)，而豐富的、高品位的森林風(fēng)景資源為我國(guó)森林旅游的長(zhǎng)期快速發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

二是政策優(yōu)勢(shì)。森林旅游的發(fā)展走出了一條不砍樹同樣致富的可持續(xù)發(fā)展之路，真正實(shí)現(xiàn)了山更綠、水更清、民更富。森林旅游在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的巨大作用已得到社會(huì)各界的廣泛認(rèn)同，各級(jí)政府高度重視森林旅游的發(fā)展，黨中央、國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門也對(duì)森林旅游工作給予了高度關(guān)注和支持，在《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定》、《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》等重要文件中，都提出了加快發(fā)展森林旅游的要求?！读謽I(yè)產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃（2010-2012）》、《林業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》都把森林旅游列為須重點(diǎn)培育的林業(yè)“十大產(chǎn)業(yè)”之一。2011年，國(guó)家林業(yè)局和國(guó)家旅游局簽署了《關(guān)于推進(jìn)森林旅游發(fā)展的合作框架協(xié)議》，聯(lián)合主辦了全國(guó)森林旅游工作會(huì)議，聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展森林旅游的意見》，共同把發(fā)展森林旅游上升為國(guó)家戰(zhàn)略，將其作為建設(shè)生態(tài)文明的重要任務(wù)，實(shí)現(xiàn)興林富民的戰(zhàn)略支撐點(diǎn)，推動(dòng)綠色低碳發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域，促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展新的增長(zhǎng)極。從2012年開始，國(guó)家林業(yè)局逐年編制《全國(guó)森林等自然資源旅游發(fā)展報(bào)告》，以全面反映一年來全國(guó)森林旅游發(fā)展的整體情況。2014年3月，國(guó)家林業(yè)局印發(fā)了《全國(guó)森林等自然資源旅游發(fā)展規(guī)劃綱要（2013-2020年）》。中央林業(yè)工作會(huì)議以來，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列林業(yè)支持保護(hù)政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，特別是隨著集體林權(quán)制度改革的深入推進(jìn)，林業(yè)抵押貸款、森林保險(xiǎn)、生態(tài)效益補(bǔ)償制度等逐步建立健全，林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯改善，為森林旅游大發(fā)展奠定了良好基礎(chǔ)。

三是市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)。中國(guó)是世界上第一人口大國(guó)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期快速發(fā)展為旅游業(yè)發(fā)展提供了強(qiáng)勁動(dòng)力。隨著國(guó)民生活條件的不斷改善，人們的出游需求日趨迫切，出游率不斷提高。另一方面，城市化問題、環(huán)境問題日趨嚴(yán)重，越來越多的城鎮(zhèn)居民把以走進(jìn)森林、體驗(yàn)自然為特點(diǎn)的森林旅游作為優(yōu)先選擇，目前森林旅游的年游客量已接近國(guó)內(nèi)旅游人數(shù)的四分之一。我國(guó)的旅游業(yè)正處于從“觀光旅游”向“休閑度假旅游”的過渡時(shí)期，森林具有的殺菌、除塵、釋放負(fù)氧離子、屏蔽噪音等功能，使森林旅游在休閑度假旅游中擁有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)。依托森林自然環(huán)境開展的遠(yuǎn)足、登山、攀巖、漂流、科普教育等森林旅游活動(dòng)具有較強(qiáng)的參與性，順應(yīng)了旅游發(fā)展的潮流，具有廣闊的發(fā)展前景。據(jù)中國(guó)生態(tài)文明促進(jìn)會(huì)和北京大學(xué)生態(tài)文明研究中心2008年3月12日發(fā)布的中國(guó)城市居民生態(tài)需求調(diào)查報(bào)告，“城市居民最渴望親近的自然環(huán)境是森林、草地；節(jié)假日休閑最向往的則是森林公園和郊外農(nóng)村田園。”森林旅游已經(jīng)成為一種新的生活方式。

三、存在問題

一是投入不足，景區(qū)基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)滯后。森林旅游景區(qū)的各要素建設(shè)需要大量投入，特別是，大部分森林旅游景區(qū)地處偏遠(yuǎn)林區(qū)，在基礎(chǔ)建設(shè)上需要的投入更加巨大，而這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平往往較低，地方財(cái)力有限，招商引資的難度也很大，從而使得景區(qū)的配套設(shè)施建設(shè)滯后，新的旅游項(xiàng)目不能及時(shí)開發(fā)，嚴(yán)重限制了森林旅游業(yè)發(fā)展的步伐。長(zhǎng)期以來，中央財(cái)政用于引導(dǎo)森林旅游發(fā)展的投入嚴(yán)重不足，難以引導(dǎo)和扶持這個(gè)龐大產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)大的飛躍。森林旅游是一項(xiàng)關(guān)系到國(guó)民幸福指數(shù)提高和全面建設(shè)小康社會(huì)的公益性產(chǎn)業(yè)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)性、扶持性投入，并起到“四兩撥千斤”的作用。中央投入還有助于提高業(yè)務(wù)主管部門規(guī)范和推動(dòng)森林旅游發(fā)展的能力，以更好地實(shí)現(xiàn)森林旅游的又好又快發(fā)展。

二是森林旅游相關(guān)法規(guī)體系不健全?！渡址ā分袥]有關(guān)于森林公園、森林游憩、森林旅游或森林風(fēng)景資源等內(nèi)容的表述，蓬勃發(fā)展30年的森林旅游業(yè)依然面臨法律依據(jù)不足的尷尬。特別是森林公園，目前主要依據(jù)《森林公園管理辦法》、《國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法》實(shí)施行業(yè)管理，但作為部門規(guī)章，在處理復(fù)雜而敏感的事務(wù)時(shí)明顯力不從心，在保障森林風(fēng)景資源有效保護(hù)和合理利用中的作用也相對(duì)不足。由于缺少法規(guī)支撐，森林旅游的政策體系難以健全，森林旅游的行業(yè)監(jiān)管難以到位，森林旅游景區(qū)的有序開發(fā)難以保障，正常的經(jīng)營(yíng)管理秩序容易受到各種因素的干擾，甚至景區(qū)及其職工的正當(dāng)權(quán)益常常得不到有效維護(hù)，并由此危及林區(qū)的穩(wěn)定和繁榮。

三是專業(yè)人才缺乏，從業(yè)人員素質(zhì)偏低。我國(guó)大部分森林旅游景區(qū)是在國(guó)有林場(chǎng)和其他國(guó)有林業(yè)單位基礎(chǔ)上建立起來的，特別是森林公園，通常與國(guó)有林場(chǎng)實(shí)行“一套班子，兩塊牌子”的管理模式，其森林旅游管理和技術(shù)人員以前大多從事傳統(tǒng)林業(yè)生產(chǎn)，對(duì)森林風(fēng)景資源的價(jià)值缺乏認(rèn)識(shí)，對(duì)依托森林風(fēng)景資源開展旅游缺乏必要的基礎(chǔ)知識(shí)和專業(yè)技能，市場(chǎng)意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、品牌意識(shí)、服務(wù)意識(shí)還比較淡薄，需要有一個(gè)從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)到第三產(chǎn)業(yè)的適應(yīng)過程。人員整體素質(zhì)不高是造成景區(qū)建設(shè)粗糙、經(jīng)營(yíng)管理粗放、旅游產(chǎn)品單一、服務(wù)水平低下、品牌建設(shè)滯后等一系列問題的重要原因，也是造成在處理生態(tài)與產(chǎn)業(yè)、保護(hù)與發(fā)展中顧此失彼的重要原因。

四是森林旅游發(fā)展不平衡，整體的影響力和市場(chǎng)占有率急需提高。雖然森林旅游產(chǎn)業(yè)已經(jīng)具備相當(dāng)大的規(guī)模，但森林旅游發(fā)展主要依托了很小比例的一部分森林旅游景區(qū)。以森林公園為例， 2013年，接待游客量排名前30位的國(guó)家森林公園達(dá)到全國(guó)森林公園接待游客總量的21.8%，而這30家國(guó)家森林公園數(shù)量分別只占全國(guó)國(guó)家森林公園總數(shù)和各級(jí)森林公園總數(shù)的3.85%和1.2%。大部分森林公園由于認(rèn)識(shí)、人才、投資、區(qū)位、宣傳等種種原因發(fā)展緩慢，建設(shè)水平低，服務(wù)能力差，市場(chǎng)影響力小，擁有優(yōu)越的森林風(fēng)景資源但依然“養(yǎng)在深閨人未識(shí)”、“抱著金飯碗討飯吃”的局面還普遍存在。如北京市、河北省分別有15處和27處國(guó)家森林公園，河北省毗鄰北京的張家口、承德兩市就有9處國(guó)家森林公園，這些公園背靠北京、天津、石家莊等大城市，森林旅游市場(chǎng)潛力十分巨大，但其中大部分森林公園在這幾個(gè)大城市還缺乏影響，資源優(yōu)勢(shì)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)根本沒有發(fā)揮出來。由此造成的局面是，全國(guó)一小部分森林公園經(jīng)常為節(jié)假日的人滿為患發(fā)愁，公園的建設(shè)壓力、管理壓力非常大，而大部分森林公園則是門可羅雀，甚至還有相當(dāng)一部分森林公園幾乎沒有提供基本的森林旅游服務(wù)，森林風(fēng)景資源的利用效率極低。

四、關(guān)鍵對(duì)策

為了推動(dòng)全國(guó)森林旅游事業(yè)的健康快速發(fā)展，必須重點(diǎn)克服影響森林旅游發(fā)展的一些瓶頸因素，今后一個(gè)時(shí)期，森林旅游行業(yè)管理中將重點(diǎn)抓好以下工作：一是積極爭(zhēng)取中央資金投入，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)資金積極參與到森林旅游發(fā)展中來，加快森林旅游景區(qū)的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提高接待服務(wù)能力，提升科普教育能力。二是加快法制化、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)步伐，為加強(qiáng)和規(guī)范森林旅游管理打好基礎(chǔ)。三是加強(qiáng)森林旅游的人才隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高從業(yè)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。四是引導(dǎo)各地結(jié)合自身特點(diǎn)，積極打造豐富多彩的、特色鮮明的森林旅游產(chǎn)品，大力推動(dòng)休閑度假旅游、森林體驗(yàn)旅游、森林養(yǎng)生旅游等，大力推動(dòng)城郊型森林公園建設(shè)。五是加強(qiáng)品牌建設(shè)，著力推出一批精品森林旅游景區(qū)和特色森林旅游線路。六是引導(dǎo)各地將景區(qū)發(fā)展與周邊社區(qū)發(fā)展相結(jié)合，帶動(dòng)林農(nóng)就業(yè)增收，推動(dòng)林區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；鼓勵(lì)林農(nóng)依托森林旅游景區(qū)發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)和興辦“森林人家”等；鼓勵(lì)林農(nóng)在產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰的基礎(chǔ)上，依托森林等自然資源開展各類旅游服務(wù)。六是加強(qiáng)對(duì)森林旅游的公益宣傳力度，不斷提高景區(qū)的知名度，不斷提高森林旅游的市場(chǎng)影響力。