政府治理體系中的自然保護(hù)地　

自然保護(hù)地（Protected area）在生物多樣性保護(hù)、環(huán)境服務(wù)提供和減緩氣候變化上起著重要作用，也被《生物多樣性公約》（簡(jiǎn)稱CBD）視為推動(dòng)就地保護(hù)的基礎(chǔ)工具之一。CBD將自然保護(hù)地定義為：“為實(shí)現(xiàn)特定的保護(hù)目標(biāo)而被指定和管理的明確地域” 。IUCN對(duì)自然保護(hù)地的定義也大致相同，但涵義更豐富，即“一個(gè)有著明確邊界的地理空間，通過(guò)法律或其他有效手段得到承認(rèn)、投入和管理，以實(shí)現(xiàn)對(duì)自然的長(zhǎng)期保護(hù)，并提供相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價(jià)值”。

面對(duì)物種滅絕加速、棲息地退化和喪失、生物多樣性銳減等全球性的環(huán)境危機(jī)，各國(guó)主要通過(guò)“自上而下”的方式，建立各自的自然保護(hù)地，如國(guó)家公園、自然保護(hù)區(qū)、自然公園、森林公園等，以保護(hù)本國(guó)關(guān)鍵和典型的自然景觀、生態(tài)系統(tǒng)和瀕危物種。各國(guó)的自然保護(hù)地類型多樣、名稱各異、管理形式和治理類型也千差萬(wàn)別。

圖1：IUCN將自然保護(hù)地按管理目標(biāo)（縱軸）劃分成了6大類，按治理方式（橫軸）劃分成4大類。為了將社區(qū)保護(hù)地也能納入這個(gè)體系，IUCN增加了原住民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)治理這一類型。一個(gè)自然保護(hù)地既可能屬于某一種治理類型或管理目標(biāo)，也可能在其不同的分區(qū)內(nèi)，采用不同的治理方式和管理目標(biāo)。

與現(xiàn)代社會(huì)中各國(guó)政府依據(jù)法律進(jìn)行環(huán)境治理而建立起來(lái)的自然保護(hù)地不同，社區(qū)保護(hù)地（Territories and Areas Conserved by IndigenousPeoples and Local Communities ，簡(jiǎn)稱ICCAs）是一種古已有之，依靠當(dāng)?shù)氐膬?nèi)生力量進(jìn)行保護(hù)，且有著實(shí)際保護(hù)成效的區(qū)域(即conserved area, 這與以管理目標(biāo)為導(dǎo)向的protected area有本質(zhì)的不同，因?yàn)椴⒎撬械膒rotected area都有實(shí)際的保護(hù)成效)。IUCN將社區(qū)保護(hù)地定義為：包含重要生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和文化價(jià)值，由定居或遷徙的原住民或當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)通過(guò)習(xí)慣法或其他有效手段自愿保護(hù)的自然的和/或改造的生態(tài)系統(tǒng)。

　國(guó)際社會(huì)對(duì)社區(qū)保護(hù)地價(jià)值的認(rèn)可　

在人類歷史上，許多原住民和地方社區(qū)，利用自己的傳統(tǒng)知識(shí)、文化、技能、實(shí)踐與制度，長(zhǎng)期治理、管理、可持續(xù)的使用并保護(hù)著其領(lǐng)地和自然資源。在歷史的長(zhǎng)河中，社區(qū)保護(hù)地沉沉浮浮，有些消失不見(jiàn)，有些又再度出現(xiàn)，有些則不斷適應(yīng)調(diào)整至今。并非只要是原住民或地方社區(qū)，就一定是自然的守護(hù)者，也并非只要是生物多樣性豐富的區(qū)域，就一定有社區(qū)保護(hù)地。但不可否認(rèn)的是，今天在地球上仍存在著數(shù)量巨大且多姿多彩的社區(qū)保護(hù)地。無(wú)論是在陸地還是海洋，這些社區(qū)保護(hù)地都對(duì)生物多樣性保護(hù)做出過(guò)并仍在發(fā)揮著巨大的貢獻(xiàn)。

圖2：阿尼瑪卿神山上的朝圣者。藏區(qū)的神山也是一種社區(qū)保護(hù)地。北大在四川甘孜的一項(xiàng)研究顯示，藏族的傳統(tǒng)文化與神山在森林和生物多樣性保護(hù)方面成效顯著，而且神山與自然保護(hù)區(qū)在空間上高度重疊。社區(qū)對(duì)神山的管理，缺乏國(guó)家法律與政策的支持，也是神山保護(hù)過(guò)程中出現(xiàn)沖突的主要原因。（點(diǎn)擊圖片可以閱讀本專欄的開(kāi)篇詞，了解識(shí)別社區(qū)保護(hù)地的三大標(biāo)準(zhǔn)。）©阿旺久美

自本世紀(jì)初以來(lái)，IUCN和CBD就一直在強(qiáng)調(diào)全球的社區(qū)保護(hù)地在保護(hù)生物和文化多樣性以及自然資源可持續(xù)利用方面的積極貢獻(xiàn)。IUCN還將原住民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的治理作為自然保護(hù)地的一種專門的治理類型，以涵蓋所有相關(guān)的集體治理制度和實(shí)踐。CBD也敦促各締約國(guó)將社區(qū)保護(hù)地作為一種自然保護(hù)地的治理類型而將其納入本國(guó)的自然保護(hù)地體系中（當(dāng)然其前提條件是，原住民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)希望這么做），并對(duì)社區(qū)的傳統(tǒng)知識(shí)、做法和對(duì)生物資源的習(xí)慣性利用給予合理的認(rèn)可、尊重與支持。

這些社區(qū)保護(hù)地千差萬(wàn)別，有些可能都不到一公頃，有些則達(dá)數(shù)千平方公里，其具體的治理安排、管理目標(biāo)、規(guī)則和實(shí)踐也各不相同，有的是嚴(yán)格保護(hù)的自然圣境、有的是文化名勝、有些是為保護(hù)特定物種而設(shè)的避難所，有些則是可持續(xù)使用的公共資源，如社區(qū)森林、集體的牧場(chǎng)、遷徙路線或海洋漁場(chǎng)等。

有些國(guó)家，如澳大利亞和納米比亞，已將社區(qū)保護(hù)地納入本國(guó)的自然保護(hù)地體系中，其地位等同于自然保護(hù)地，但更多符合IUCN自然保護(hù)地標(biāo)準(zhǔn)的社區(qū)保護(hù)地，盡管有非常顯著的保護(hù)成效，還未獲得國(guó)家的認(rèn)可。有些是因?yàn)楫?dāng)?shù)厣鐓^(qū)不愿意被認(rèn)可成自然保護(hù)地，有些則沒(méi)有有意識(shí)的把自然保護(hù)作為最主要的管理目標(biāo)而不符合IUCN對(duì)自然保護(hù)地的定義。在CBD的《生物多樣性2011-2020戰(zhàn)略計(jì)劃》的愛(ài)知目標(biāo)11中，這一類社區(qū)保護(hù)地也被歸入“其他有效的基于地域的保護(hù)措施”（other effective area-based conservation measures，簡(jiǎn)稱OECMs，其定義見(jiàn)文末）中。

　重疊的保護(hù)地　

許多社區(qū)保護(hù)地都位于生態(tài)系統(tǒng)保存得相對(duì)完整且生物多樣性極為豐富的區(qū)域，這些區(qū)域也往往被政府確認(rèn)并建立了自然保護(hù)地。因此，世界范圍內(nèi)有大量與社區(qū)保護(hù)地在地域上相重疊的自然保護(hù)地。有些社區(qū)保護(hù)地出現(xiàn)在已建的自然保護(hù)地中，而更多的自然保護(hù)地則建立在已有的社區(qū)保護(hù)地上。

圖3：在現(xiàn)實(shí)情況中，ICCA和PA之間的位置關(guān)系、重疊情況、社會(huì)政治背景、合作與沖突關(guān)系等都非常復(fù)雜。有些相互對(duì)抗和損害，有些相互融合共治，有些各自獨(dú)立運(yùn)作，有些則能相互尊重認(rèn)可、互補(bǔ)甚至形成合力。

許多已有的實(shí)例和經(jīng)驗(yàn)都表明，對(duì)于重疊區(qū)域，如果自然保護(hù)地與社區(qū)保護(hù)地之間能互相尊重認(rèn)可、和諧共存，就能完善相關(guān)治理與管理，積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，維護(hù)和恢復(fù)生物和文化多樣性，并獲得更大的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益，這包括：

1. 當(dāng)面臨內(nèi)外部的侵蝕和壓力時(shí)，可以合作應(yīng)對(duì)，同時(shí)提高兩者的恢復(fù)力（或彈性）；

2. 增加自然保護(hù)地與外部更大的陸地和海洋景觀之間的連通性；

3. 加強(qiáng)原住民和地方社區(qū)在自然保護(hù)地治理和管理中的參與度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平與和諧；

4. 加強(qiáng)原住民、地方社區(qū)、政府管理機(jī)構(gòu)和保護(hù)組織之間的合作，提升整體的保護(hù)有效性;

5. 賦能原住民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，維持和增強(qiáng)地方知識(shí)體系，能增進(jìn)代際傳承、身份認(rèn)同與自豪感，支持當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)與外來(lái)者之間的相互學(xué)習(xí)與促進(jìn)，從而實(shí)現(xiàn)更好的環(huán)境治理；

6. 不僅符合當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的習(xí)慣法，也符合了CBD和IUCN的相關(guān)決議、共識(shí)和政策，提升兩者的社會(huì)影響力，更易獲得國(guó)家和國(guó)際的資金與合作。

圖4：位于中國(guó)三江并流世界自然遺產(chǎn)地的老君山片區(qū)內(nèi)的黎光社區(qū)保護(hù)地，是在國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)建立和申遺成功后才出現(xiàn)的，村民的集體治理使得這里的山地溪流和森林生態(tài)系統(tǒng)都得到了更好的保護(hù)與恢復(fù)。（點(diǎn)擊圖片可閱讀這個(gè)社區(qū)保護(hù)地的具體案例）©麗江健康與環(huán)境教育中心

　已有的國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)　

在對(duì)重疊中的社區(qū)保護(hù)地予以尊重認(rèn)可、合作共存上，其實(shí)已發(fā)展出許多不同的路徑，其中最有效的方式之一就是在當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)事先、知情、同意的情況下，將社區(qū)保護(hù)地認(rèn)可成為自然保護(hù)地，并仍由原住民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)進(jìn)行治理和管理。

意大利的安佩佐山谷就是這樣的一個(gè)典型案例。這個(gè)山谷近一千年來(lái)都由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)自我治理與管理，其治理機(jī)構(gòu)被稱為Regole。由于山谷受到軍事訓(xùn)練和公路建設(shè)等的外部威脅，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)開(kāi)始和地區(qū)政府談判在此建立自然公園，1990年安佩佐自然公園正式成立，社區(qū)保護(hù)地中的一部分被劃入這個(gè)自然保護(hù)地，面積占公園的59%，其余的則是國(guó)有土地。地區(qū)政府通過(guò)修改國(guó)家和地區(qū)的相關(guān)法律，并與社區(qū)簽訂了協(xié)議，將這個(gè)自然公園完全委托給Regole治理和管理。地區(qū)政府通過(guò)這種方式對(duì)社區(qū)保護(hù)地進(jìn)行了認(rèn)可。當(dāng)?shù)氐腞egole也調(diào)整相應(yīng)的治理和管理模式，努力與地區(qū)政府的管理要求相協(xié)調(diào)，例如共同制定了自然公園的環(huán)境規(guī)劃。

當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)除了貢獻(xiàn)人力和數(shù)百年的傳統(tǒng)管理智慧與經(jīng)驗(yàn)，還將社區(qū)保護(hù)地的經(jīng)營(yíng)收入都投入到保護(hù)地的管理中。地區(qū)政府則每年為自然公園投入一定的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。這個(gè)自然公園的保護(hù)成效和社會(huì)效益得到了普遍的認(rèn)可，并在2009年成為意大利多洛米蒂山脈世界自然遺產(chǎn)地的一部分。

圖5：意大利安佩佐山谷的放牧者。© Grazia Borrini-Feyerabend（點(diǎn)擊圖片可閱讀這個(gè)社區(qū)保護(hù)地的具體案例）

還有一種方式是在自然保護(hù)地內(nèi)部或劃區(qū)認(rèn)可社區(qū)保護(hù)地的治理或管理。1996年成立的印尼Kayan Mentarang國(guó)家公園，其前身曾是一個(gè)嚴(yán)格保護(hù)的自然保護(hù)地，而且建立在Dayak原住民的社區(qū)保護(hù)地內(nèi)，這11個(gè)社區(qū)幾個(gè)世紀(jì)以來(lái)都在可持續(xù)的治理和管理著這個(gè)區(qū)域。國(guó)家公園尊重原住民的要求將村莊和農(nóng)田劃了出去，在分區(qū)指南里承認(rèn)其建立在原住民的傳統(tǒng)領(lǐng)地上，此外還將其三個(gè)主要分區(qū)中的一個(gè)設(shè)為“習(xí)慣區(qū)域”（customary domain）。在此，Dayak社區(qū)可以按照傳統(tǒng)的規(guī)則和實(shí)踐來(lái)保護(hù)森林和流域，開(kāi)展生態(tài)旅游和非木材林產(chǎn)品等的可持續(xù)利用，并合法享受由此產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益。國(guó)家公園在管理計(jì)劃中也明確其治理和管理是基于社區(qū)的，且遵循責(zé)任、利益和角色共享的原則，原住民的聯(lián)盟參與國(guó)家公園的治理。

圖6：印尼社區(qū)保護(hù)地中的原住民（點(diǎn)擊圖片可閱讀了解Kayan Mentarang國(guó)家公園所在的婆羅洲社區(qū)保護(hù)地的案例）

位于廣西崇左的渠楠社區(qū)保護(hù)地也是兩種保護(hù)地相互尊重、認(rèn)可和共贏的典型案例。渠楠原本只是一個(gè)偏遠(yuǎn)的壯族村寨，緊挨著崇左白頭葉猴國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)（社區(qū)的一小部分山地被劃入保護(hù)區(qū)），其集體林中則生活著上百只中國(guó)特有的全球極度瀕危物種——白頭葉猴。保護(hù)區(qū)與渠楠一直都保持著密切的合作關(guān)系，從2014年起保護(hù)區(qū)聯(lián)合外部NGO（美境自然），在UNDP的GEF小額資助項(xiàng)目的支持下，幫助渠楠進(jìn)一步完善基于傳統(tǒng)的管理和治理模式，對(duì)全村1010公頃土地上的自然資源進(jìn)行可持續(xù)的管理和保護(hù)，并建立起自然教育基地。保護(hù)區(qū)還通過(guò)縣林業(yè)局掛牌“渠楠白頭葉猴保護(hù)小區(qū)”的形式，對(duì)渠楠社區(qū)保護(hù)地的保護(hù)承諾與成效進(jìn)行了認(rèn)可，并爭(zhēng)取各種資金支持社區(qū)的發(fā)展。在過(guò)去的幾年里，社區(qū)保護(hù)地內(nèi)的白頭葉猴及其棲息地都呈現(xiàn)出明顯的增長(zhǎng)與恢復(fù)，不僅實(shí)現(xiàn)了社區(qū)保護(hù)地內(nèi)零破壞的目標(biāo)，提升了社區(qū)的社會(huì)影響力，也為保護(hù)區(qū)的管理做出了積極貢獻(xiàn)，成為保護(hù)區(qū)外圍重要的緩沖區(qū)。

圖7：渠楠社區(qū)保護(hù)地的喀斯特自然景觀，渠楠有三片風(fēng)水林已有上百年的歷史，一直受到村民的保護(hù)。（點(diǎn)擊圖片可閱讀這個(gè)社區(qū)保護(hù)地的具體案例）拍攝者：宋晴川

  不可錯(cuò)失的良機(jī)  

當(dāng)社區(qū)保護(hù)地與自然保護(hù)地發(fā)生重疊時(shí)，尤其是在原有的社區(qū)保護(hù)地上建立新的自然保護(hù)地時(shí)，若看不到社區(qū)和社區(qū)保護(hù)地在保護(hù)中的作用，不能對(duì)其傳統(tǒng)的文化、管理方式進(jìn)行合理的認(rèn)可與尊重，很容易引起矛盾沖突，破壞社區(qū)已有的治理架構(gòu)和身份認(rèn)同，造成傳統(tǒng)知識(shí)的流失和傳統(tǒng)文化的消解。

因此，當(dāng)發(fā)生重疊時(shí)，更應(yīng)將其視為一個(gè)重新建立良性合作關(guān)系的機(jī)會(huì)。在比較成功的案例中，我們也往往能看到關(guān)鍵人物超凡的領(lǐng)導(dǎo)力、卓越的溝通能力和堅(jiān)定的信念。IUCN采取了多項(xiàng)政策，呼吁在自然保護(hù)地內(nèi)承認(rèn)并支持社區(qū)保護(hù)地，包括在2016年世界自然保護(hù)大會(huì)上。IUCN和國(guó)際社區(qū)保護(hù)地聯(lián)盟也正在編制指南，為合理的承認(rèn)和尊重自然保護(hù)地中的社區(qū)保護(hù)地提供最佳的實(shí)踐指導(dǎo)。

本文編譯自：

注：自2010年以來(lái)，CBD將OECMs(其他有效的基于地域的保護(hù)措施)定義為：“自然保護(hù)地以外、其治理和管理的方式能取得積極和持續(xù)的生物多樣性在地保護(hù)成效，能提供相關(guān)的生態(tài)系統(tǒng)功能與服務(wù)，在適用的情況下具有文化、精神、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和其他本地價(jià)值的明確的地理區(qū)域”（geographically defined areas other than protected areas, which are governed and managed in ways that achieve positive and sustained long-term outcomes for the in situ conservation of biodiversity, with associated ecosystem functions and services and, where applicable, cultural, spiritual, socio–economic, and other locally relevant values）.

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