近年來(lái)以政府為主導(dǎo)的香港郊野公園的概念和模式在許多城市被引進(jìn)。郊野公園作為城市邊緣區(qū)開(kāi)放空間的一部分，對(duì)保護(hù)自然風(fēng)景資源和生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，為城鄉(xiāng)居民提供郊野游憩，遏制城市無(wú)序蔓延，改善城市空間可持續(xù)發(fā)展的形態(tài)格局等目標(biāo)和使命有著重要的意義。在城市邊緣區(qū)或遠(yuǎn)近郊區(qū)及鄉(xiāng)村，基于山林水體等優(yōu)越的風(fēng)景資源，規(guī)劃建設(shè)郊野公園，使其成為服務(wù)于城市和鄉(xiāng)村的永久性公共開(kāi)放空間。通過(guò)這種土地使用控制的方式先期將優(yōu)質(zhì)的公共自然風(fēng)景資源保護(hù)起來(lái)的思路和做法，有利于避集體或個(gè)體的“圈地 ”“租地 ”活動(dòng)對(duì)公共開(kāi)放空間和綠地資源的侵蝕，滿(mǎn)足城鄉(xiāng)居民日益增長(zhǎng)的對(duì)開(kāi)放游憩空間的需求。本文擬從開(kāi)放空間和公共風(fēng)景資源保護(hù)的角度，立足于城鄉(xiāng)一體化共同發(fā)展的需求，正確處理好公共事業(yè)與農(nóng)林等集體產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，提出郊野公園的發(fā)展模式和策略選擇，包括基本概念、土地獲得、選址和劃定、規(guī)劃控制和管理、政策引導(dǎo)等方面，以充分發(fā)揮郊野公園連接城市與郊區(qū)一體化發(fā)展的作用，實(shí)現(xiàn)其有助于城市空間良性發(fā)展的多重功能和目標(biāo)。

郊野公園設(shè)置的功能目標(biāo)包括：保護(hù)公共風(fēng)景資源免受開(kāi)發(fā)建設(shè)的

1.郊野公園的概念和實(shí)踐

1.1郊野公園的概念

內(nèi)地郊野公園的概念和模式主要來(lái)自香港。在香港的“郊野公園 ”背后閃耀著英國(guó)城市規(guī)劃家 P.艾伯克隆比 (P. Abercrombie)的思想，也包含了美國(guó)國(guó)家公園在人類(lèi)活動(dòng)影響背景下對(duì)自然資源優(yōu)先保護(hù)的理念。國(guó)內(nèi)對(duì)郊野公園在概念和范疇的理解上存在著一定差異：狹義的郊野公園通常指在位于城市邊緣地帶的遠(yuǎn)近郊區(qū)，具有山體、水體、林地、濕地等良好的自然生態(tài)環(huán)境和自然風(fēng)景資源的地方劃定的區(qū)域，經(jīng)過(guò)規(guī)劃和建設(shè)實(shí)施，可為人們提供郊外休閑、游憩、自然科普教育等活動(dòng)的公共性開(kāi)放空間。廣義的郊野公園包括城市外圍的綠化圈層、綠帶、傳統(tǒng)農(nóng)田、郊野森林等 。目前，對(duì)郊野公園尚無(wú)權(quán)威的公認(rèn)的確切定義。從總體上看，大多認(rèn)為郊野公園具有以下特征：

1)位于城市邊緣的遠(yuǎn)近郊區(qū)、具有較好的自然風(fēng)景資源的區(qū)域，包括山林坡地、河湖水岸、沼澤濕地和良好的林地植被等。

2)保留較好的自然生境狀態(tài)，人為干擾程度低，具有多樣性的生物物種資源，可發(fā)揮積極的生態(tài)運(yùn)行機(jī)制和作用。

3)具有較好的可達(dá)性和基礎(chǔ)設(shè)施，可滿(mǎn)足城市居民游憩、休閑、運(yùn)動(dòng)、遠(yuǎn)足等活動(dòng)，接觸和欣賞自然，并可進(jìn)行自然知識(shí)普及教育。郊野公園設(shè)置的功能目標(biāo)包括：保護(hù)公共風(fēng)景資源免受開(kāi)發(fā)建設(shè)的侵蝕，為城郊居民提供游憩休閑環(huán)境，阻止城市建成區(qū)無(wú)序蔓延，維護(hù)城市生態(tài)環(huán)境的良性運(yùn)行，完善城市生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施等。郊野公園與城市公園不同，更多地強(qiáng)調(diào)自然風(fēng)景資源保護(hù)；與自然保護(hù)區(qū)也不同，在保護(hù)資源的同時(shí)，還強(qiáng)調(diào)公共性和開(kāi)放性。 總之，郊野公園兼具資源保護(hù)和合理利用的特征，是一種特殊類(lèi)型的綠色開(kāi)放空間。同時(shí)，郊野公園不只是一種規(guī)劃概念，而是進(jìn)入了控制性用地規(guī)劃的層面，屬于綠線(xiàn)劃定范圍內(nèi)的以建設(shè)實(shí)施為目標(biāo)的公共綠地，是城市開(kāi)放空間和綠地系統(tǒng)的組成類(lèi)型之一。

1.2郊野公園的實(shí)踐

郊野公園在近代的早期實(shí)踐可見(jiàn)于美國(guó)城市近郊的公園、墓園和游憩地，英國(guó)鄉(xiāng)野的鄉(xiāng)村公園（ countryside park）等。我國(guó)在1980年以后實(shí)施的風(fēng)景區(qū)和森林公園等，在鄰近城市邊緣地帶的區(qū)位也具有類(lèi)似的特征。1971年港英當(dāng)局提出了第一個(gè)郊野公園發(fā)展五年計(jì)劃（1972—1977年），并于次年獲得立法通過(guò)。 1976年以立法形式頒布了《郊野公園條例》 ①。從 1977年始， 20余年間劃定實(shí)施了 23個(gè)郊野公園和 15個(gè)特別保護(hù)區(qū)，占地 40 000多 hm2，覆蓋全港土地的40％以上。2000年以來(lái)，內(nèi)地一些城市借鑒香港郊野公園的模式，從城市發(fā)展和生態(tài)環(huán)境維護(hù)的需求出發(fā)，在城市邊緣地帶規(guī)劃和建設(shè)了一批郊野公園：

深圳從 2003年開(kāi)始，按照《深圳市綠地系統(tǒng)規(guī)劃（ 2004—2020）》，在全市劃定森林、郊野公園的建設(shè)控制區(qū)，啟動(dòng)了 21個(gè)郊野公園的規(guī)劃建設(shè)，已建和在建的近 10個(gè)。北京在新一輪總體規(guī)劃（ 2004—2020年）的北京市域綠地結(jié)構(gòu)中，提出建立四大郊野公園作為國(guó)家公園，分別位于北京城歷史軸和發(fā)展軸的頂端，與楔形綠地構(gòu)成圍繞中心城區(qū)外緣的郊野公園環(huán)，用于抑制中心城市以“同心圓”模式蔓延，從結(jié)構(gòu)上將北京的綠地系統(tǒng)聯(lián)成一個(gè)整體，優(yōu)化城市綠地生態(tài)功能。在 2007年的《南京市域綠地系統(tǒng)規(guī)劃》中，郊野公園是重要的內(nèi)容之一。目的是為了在城市快速擴(kuò)張過(guò)程中，更好地保護(hù)近郊地區(qū)的生態(tài)景觀(guān)資源，有效引導(dǎo)郊野公園和綠色產(chǎn)業(yè)的開(kāi)發(fā)。規(guī)劃根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源特點(diǎn)進(jìn)行了郊野公園的選址與分類(lèi)布局，同時(shí)還劃定了郊野公園的綠化控制線(xiàn)，提出了郊野公園的建設(shè)原則。此外，成都、廣州、上海、東莞等大中城市也先后規(guī)劃建設(shè)了一批郊野公園。在當(dāng)前城市空間急劇擴(kuò)張的背景下，在邊緣區(qū)不斷受到各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)影響下，郊野公園的出現(xiàn)和迅速增長(zhǎng)值得予以關(guān)注。

1.3郊野公園發(fā)展的背景

通過(guò)設(shè)置國(guó)家公園來(lái)保護(hù)公共風(fēng)景資源的做法最早來(lái)自美國(guó)， 1872年美國(guó)創(chuàng)建了第一個(gè)國(guó)家公園 ——黃石公園，旨在保護(hù)自然美景免遭人類(lèi)活動(dòng)的侵害。自 1916年創(chuàng)立國(guó)家公園系統(tǒng)以來(lái)，已建有 368個(gè)保護(hù)區(qū)單位，覆蓋面積達(dá) 3300萬(wàn) hm2。香港郊野公園是隨著香港 20世紀(jì) 60年代經(jīng)濟(jì)騰飛，新市鎮(zhèn)的急劇擴(kuò)張而出現(xiàn)的，最初是為了保護(hù)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境并向市民提供郊野游樂(lè)和教育場(chǎng)所設(shè)施。到 20世紀(jì) 90年代，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)整體的郊野資源保護(hù)，促進(jìn)自然保育，大大擴(kuò)展了郊野公園的規(guī)模和范圍。因此香港在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背景下，仍舊保留和擁有繁多的野生生物物種和高度的生物多樣性。郊野公園與新市鎮(zhèn)在發(fā)展時(shí)機(jī)、土地利用、功能發(fā)揮幾方面互相呼應(yīng)、制約和補(bǔ)充，起到了遏制城市盲目擴(kuò)展的勢(shì)頭，實(shí)現(xiàn)了土地發(fā)展需求與自然環(huán)境保護(hù)之間的合理平衡[4]。在我國(guó)當(dāng)前快速發(fā)展的城市化進(jìn)程中，城市空間呈外拓式擴(kuò)張和蔓延，城市邊緣區(qū)的土地不斷轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐利行為導(dǎo)致了對(duì)附著于土地的自然風(fēng)景資源的占有和私有化，和不適當(dāng)?shù)拈_(kāi)發(fā)造成對(duì)“圈地”邊緣區(qū)公共風(fēng)景資源和綠地的劫掠和破壞。綠帶、綠圈等紙上的規(guī)劃畢竟抵抗不過(guò)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自主發(fā)展強(qiáng)大的內(nèi)驅(qū)力。在這種背景下，通過(guò)設(shè)立郊野公園制度，將城市邊緣區(qū)內(nèi)具有較強(qiáng)生態(tài)作用和結(jié)構(gòu)性意義的開(kāi)放空間和生態(tài)、美學(xué)、人文、游憩等價(jià)值較高的自然風(fēng)景資源，在經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)發(fā)生之前，給予預(yù)先保護(hù)，實(shí)行實(shí)質(zhì)性的用地控制是城市發(fā)展的一種明智的策略選擇。這也是郊野公園發(fā)展最重要的功能目標(biāo)之一。

2郊野公園的發(fā)展模式與策略

香港的郊野公園發(fā)展是與其城市人口、地理、資源、土地等現(xiàn)狀，包括法規(guī)制度和城市發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)緊密相關(guān)的。我們主張的郊野公園的發(fā)展也是以資源保護(hù)和適度利用為宗旨的，但由于制度和地方的差異，郊野公園發(fā)展有著不同的模式，體現(xiàn)在土地獲得、選址與規(guī)劃等一系列的發(fā)展策略上。

2.1郊野公園的土地獲得

以政府為主導(dǎo)的郊野公園的開(kāi)發(fā)影響到郊區(qū)土地利用模式的轉(zhuǎn)變，土地獲得將是郊野公園發(fā)展的先決條件。在城市遠(yuǎn)近郊區(qū)，通常土地利用模式多樣，權(quán)屬?gòu)?fù)雜。除部分企事業(yè)、居住區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施等已建設(shè)用地外，大部分屬農(nóng)用地，包括耕地、林地、牧草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面和山林陡坡、低洼濕地、空棄曠地等。在城鄉(xiāng)規(guī)劃所覆蓋的市域規(guī)劃范圍內(nèi)，應(yīng)在國(guó)家基本農(nóng)田保護(hù)制度下，實(shí)行農(nóng)業(yè)用地優(yōu)先、自然資源保護(hù)用地優(yōu)先；在此基礎(chǔ)上考慮未來(lái)發(fā)展建設(shè)的儲(chǔ)備用地，包括區(qū)域交通、工礦、倉(cāng)儲(chǔ)用地等其他用地等。在我國(guó)現(xiàn)有的土地制度框架內(nèi)，郊野公園的土地獲得方式主要是通過(guò)劃撥和征用： 1)申請(qǐng)劃撥未利用的國(guó)有荒山野嶺、荒灘溪澗、閑置荒地等 ①；2)以公共利益的名義，征用國(guó)家所有制土地和集體所有制的農(nóng)用地，包括山林、水體等，但應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)償。郊野公園屬?lài)?guó)家所有，劃撥或征用土地應(yīng)成為主要方式。然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，無(wú)論是國(guó)有土地還是集體土地，都趨向于追求更好的經(jīng)濟(jì)回報(bào)。土地日益高漲的市場(chǎng)價(jià)值將使政府公共財(cái)政負(fù)擔(dān)郊野公園建設(shè)的成本不斷上升，從而影響到郊野公園的土地獲得和發(fā)展規(guī)模。美國(guó)國(guó)家公園在 20世紀(jì) 70年代也存在土地獲得的難題，以政府購(gòu)買(mǎi)土地的方式，不僅使建設(shè)成本上升，而且往往難以達(dá)到目的。因此在用地獲取上，采取了比較靈活的方式，使管理權(quán)與土地所有權(quán)適當(dāng)分離，有利于降低土地獲得的成本。如土地所有權(quán)仍歸原所有者，建設(shè)與管理委托國(guó)家公園負(fù)責(zé)；有些保護(hù)區(qū)中允許私人地產(chǎn)存在，但在土地利用方式上受有關(guān)部門(mén)的政策制約。因此，郊野公園的土地獲得除上述劃撥或征用外，在我國(guó)現(xiàn)有的土地制度框架內(nèi)，借鑒香港郊野公園制度和美國(guó)國(guó)家公園的做法，可考慮采取如下方式：

1)在土地市場(chǎng)化的背景下，通過(guò)征用和協(xié)議結(jié)合的方式獲取具有特殊生態(tài)和風(fēng)景價(jià)值的國(guó)有土地。

2)在郊野公園劃定的范圍內(nèi)，土地所有權(quán)發(fā)生改變，但允許個(gè)人土地及其房屋的存在，限制其開(kāi)發(fā)建設(shè)行為。

3)保留郊野公園范圍內(nèi)土地的國(guó)有或集體所有權(quán)，承租給個(gè)人從事允許的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，但將建設(shè)管理職能交與相關(guān)部門(mén)?？傊?，無(wú)論采用什么方式，都應(yīng)符合國(guó)家土地政策和改革的方向，協(xié)調(diào)好國(guó)家、集體和個(gè)體三方的利益關(guān)系，為農(nóng)民提供多種安置補(bǔ)償選擇，保護(hù)農(nóng)民原有的土地和宅基地，引導(dǎo)農(nóng)民從事不影響郊野公園環(huán)境的居住和生產(chǎn)活動(dòng)。當(dāng)前，在國(guó)家土地新政 ②的背景下，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了更加靈活的政策機(jī)制，對(duì)郊野公園土地獲得來(lái)說(shuō)，也許是一種契機(jī)。土地流轉(zhuǎn)做法很多，很多情況下是實(shí)踐走在理論的前面，各地都在積極探索。雖然郊野公園征地是為了公共利益的需要，但也應(yīng)避免因征地而導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受損。期待著在郊野公園征地方面有更加務(wù)實(shí)有效的經(jīng)驗(yàn)和做法出現(xiàn)。

2.2郊野公園的選址策略

郊野公園的選址關(guān)系到能否發(fā)揮其整體功能和綜合效益。郊野公園的選址應(yīng)優(yōu)先考慮那些自然生態(tài)風(fēng)景資源有較高價(jià)值、對(duì)城市整體環(huán)境和景觀(guān)有積極保護(hù)和優(yōu)化作用的、具備自然文化歷史美學(xué)和地方風(fēng)貌游憩條件等綜合內(nèi)涵的地方和區(qū)位，具體選址原則如下：

1)以自然風(fēng)景資源為基礎(chǔ)：對(duì)邊緣區(qū)的土地資源及利用現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，包括一定規(guī)模的山體、水體和植被優(yōu)良的地區(qū)，具有美學(xué)感染力的自然風(fēng)景或景觀(guān)特征鮮明、地域特色突出的地帶。

2)以自然生態(tài)功能為主導(dǎo)的地帶：邊緣區(qū)保留了較多的陡坡山林、河湖溪澗、荒灘濕地等不宜利用的土地，往往也是生境類(lèi)型和生物多樣性豐富的地區(qū)，對(duì)維護(hù)自然生態(tài)的過(guò)程和肌理具有重要的作用。

3)對(duì)維護(hù)和優(yōu)化城市生態(tài)景觀(guān)形態(tài)有重要結(jié)構(gòu)意義的區(qū)位：從城市開(kāi)放空間和綠地系統(tǒng)的整體出發(fā)，位于綠帶、綠環(huán)、綠廊、 綠楔等部位，有利于促進(jìn)自然形態(tài)與自然過(guò)程，形成綠地與城市實(shí)體的錯(cuò)落嵌合的空間形態(tài)關(guān)系。

4)結(jié)合自然美學(xué)與人文景觀(guān)等綜合價(jià)值較高的地區(qū)，保留郊野鄉(xiāng)村經(jīng)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)活動(dòng)形成的自然風(fēng)景與農(nóng)田牧場(chǎng)、果園、種植園、農(nóng)舍村落交錯(cuò)融合的獨(dú)特景觀(guān)，包括傳統(tǒng)民居及陵園墓園等聚落形態(tài)構(gòu)成的歷史文化景觀(guān)。

5)具備較好的可達(dá)性和游憩條件的區(qū)位：隨著通向遠(yuǎn)近郊區(qū)的公路網(wǎng)不斷完善，為郊野公園的可達(dá)性提供了保障。從郊區(qū)游憩和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的角度，除了提供郊區(qū)公共汽車(chē)、旅行車(chē)、自駕車(chē)外，可供自行車(chē)和徒步遠(yuǎn)足旅游到達(dá)的資源豐富的地區(qū)也是郊野公園選址的對(duì)象。

2.3郊野公園的規(guī)劃策略

以土地和風(fēng)景資源的保護(hù)利用為目標(biāo)的郊野公園，在規(guī)劃理念上與城市公園存在很大差異。資源保護(hù)就是保護(hù)土地及其景觀(guān)的原生狀態(tài)，包括豐富的生境、物種的多樣性、生態(tài)演化的過(guò)程，而游憩利用所需的活動(dòng)種類(lèi)、場(chǎng)地、設(shè)施是必要的，也是嚴(yán)格受限的，其開(kāi)發(fā)建設(shè)的強(qiáng)度限制在環(huán)境容量允許的范圍內(nèi)，提供的人為活動(dòng)應(yīng)對(duì)自然環(huán)境狀態(tài)造成盡可能少的干擾。除了規(guī)劃理念的差異，郊野公園的規(guī)劃還具有以下特點(diǎn)：

1)郊野公園的規(guī)劃不只是物質(zhì)形態(tài)規(guī)劃，而是由目標(biāo)引領(lǐng)、面向管理的綜合性的規(guī)劃。郊野公園的硬件建設(shè)在初期是必要的，包括設(shè)施的安排和配置，而資源保護(hù)和維護(hù)需要進(jìn)行長(zhǎng)期不懈的管理，通過(guò)管理才能實(shí)現(xiàn)資源保護(hù)和利用的目標(biāo)和使命。

2)郊野公園的規(guī)劃除了注重遠(yuǎn)期戰(zhàn)略目標(biāo)，還十分注重規(guī)劃的實(shí)效和適應(yīng)變化的規(guī)劃的靈活性，包括制訂實(shí)施規(guī)劃和執(zhí)行計(jì)劃。這些面向?qū)嵤┑囊?guī)劃既保證規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)，又能根據(jù)外部條件的變化進(jìn)行調(diào)整，結(jié)果可能產(chǎn)生更多的實(shí)際效果。

3)郊野公園的規(guī)劃不只關(guān)注邊界以?xún)?nèi)的事務(wù)。雖然有主張開(kāi)放空間和公園“溢出”的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但從經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干擾和外部控制的力度看，邊界以外的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)活動(dòng)也會(huì)對(duì)其內(nèi)部造成不利的影響，如毗鄰郊野公園的地產(chǎn)開(kāi)發(fā)和開(kāi)墾開(kāi)礦等生產(chǎn)活動(dòng)等，必要時(shí)可采取風(fēng)景區(qū)的設(shè)置緩沖區(qū)的控制手段。

4)同其他類(lèi)型公園和娛樂(lè)場(chǎng)所不同，郊野公園的游憩活動(dòng)項(xiàng)目是有選擇的，注重自然認(rèn)識(shí)、自然價(jià)值和自然教育是其特點(diǎn)，為此，需要生態(tài)生物等多學(xué)科參與，軟硬件設(shè)施兼?zhèn)洹?/p>

5)郊野公園強(qiáng)調(diào)自然風(fēng)景美學(xué)的表現(xiàn)，原始質(zhì)樸、原生態(tài)是其特點(diǎn)，體現(xiàn)在原生植被和鄉(xiāng)土植物的保留，作為種質(zhì)資源庫(kù)的價(jià)值；原有的用地方式 ——農(nóng)田、林地的保護(hù)，原址上的鄉(xiāng)土建筑和村落的保護(hù)等，作為地域性特色的表現(xiàn)。此外，硬件設(shè)施建設(shè)也應(yīng)力求自然樸實(shí)，與環(huán)境渾然一體，避免城市化、人工化形式的影響。

3郊野公園發(fā)展的管理機(jī)制和政策引導(dǎo)

3.1管理機(jī)制

實(shí)施對(duì)郊野公園的劃定、管轄和管理，應(yīng)建立一個(gè)權(quán)威的有效的機(jī)制，包括一個(gè)有職有權(quán)的管理機(jī)構(gòu)和一部具有管控效能的郊野公園的法規(guī)條例。從郊野公園事業(yè)發(fā)展的特點(diǎn)看，涉及郊區(qū)不同土地利用性質(zhì)和所有制，涉及農(nóng)林工礦企事業(yè)等不同部門(mén)，郊野公園的實(shí)施涉及先期的調(diào)查、選址、征地、規(guī)劃，后期的建設(shè)、管理等不同方面不同階段的工作，都需要一個(gè)長(zhǎng)期穩(wěn)定的專(zhuān)門(mén)的組織機(jī)構(gòu)貫徹實(shí)施上述一攬子計(jì)劃。因此，設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，或授權(quán)某政府職能部門(mén)，代表政府行使權(quán)力和職能，協(xié)調(diào)國(guó)家與集體所有制土地的關(guān)系，協(xié)調(diào)不同部門(mén)機(jī)構(gòu)的矛盾和利益關(guān)系，實(shí)施郊野公園的征地、選址、規(guī)劃、建設(shè)、管理、補(bǔ)償?shù)认嚓P(guān)事務(wù)，十分必要。進(jìn)一步，還應(yīng)制定一個(gè)立法意義上的規(guī)章，作為依法行政的根據(jù)，內(nèi)容包括郊野公園管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力和職責(zé)，郊野公園的劃定范圍，土地使用和管制規(guī)章，土地承租人的權(quán)利和責(zé)任，補(bǔ)償機(jī)制，補(bǔ)償?shù)膶?duì)象、范圍和標(biāo)準(zhǔn)，游人行為管理的規(guī)章，禁止、限制和管制的活動(dòng)和行為，懲處和罰款條例等，目標(biāo)是避免任何有可能損害郊野公園的風(fēng)景資源、生態(tài)環(huán)境和美學(xué)價(jià)值的活動(dòng)和行為發(fā)生。

3.2政策引導(dǎo)

郊野公園的劃定涉及集體所有制的農(nóng)用地性質(zhì)的改變，以往的以公共利益征用土地很難與土地的市場(chǎng)化掛鉤，從而帶來(lái)農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償制度的抵觸，亟須采取較完備的配套政策進(jìn)行引導(dǎo)。這些政策包括征地安置補(bǔ)償政策，承租土地政策，保留所有權(quán)政策和支農(nóng)富民政策等。在劃定郊野公園范圍內(nèi)，征用農(nóng)用地和企事業(yè)單位用地，可采取多樣靈活的土地政策，如有償征地、協(xié)議、置換、交易和承租等，并研究制定較完備的、符合國(guó)情的補(bǔ)償機(jī)制。在郊野公園范圍內(nèi)可實(shí)行土地所有權(quán)與管理權(quán)適當(dāng)分離，農(nóng)民可保留原土地所有性質(zhì)，從事農(nóng)林生產(chǎn)活動(dòng)，但須接受公園管理機(jī)構(gòu)的管理；也可以向政府承租郊野公園內(nèi)土地，從事旅游休憩開(kāi)發(fā)，但限制其無(wú)序發(fā)展。制定積極的郊野公園發(fā)展政策，吸收當(dāng)?shù)剞r(nóng)民參與公園管理，鼓勵(lì)從事有利于山林、水體、綠色植被的資源保護(hù)和生態(tài)修復(fù)的產(chǎn)業(yè)，投放支農(nóng)資金，倡導(dǎo)綠色產(chǎn)業(yè)，實(shí)施林業(yè)富民工程等。

4結(jié)語(yǔ)

對(duì)郊野公園的制度設(shè)立與規(guī)劃建設(shè)不宜就事論事，而應(yīng)將其置于更廣闊的時(shí)空背景中去考察它的得失利弊。郊野公園的意義在于從立法的高度實(shí)現(xiàn)城市邊緣區(qū)開(kāi)放空間資源保護(hù)的目標(biāo)，從用地的綠線(xiàn)控制將郊野公園的建設(shè)落到實(shí)處。這正是城市空間良性發(fā)展所需要的。同時(shí)，郊野公園的用地模式和性質(zhì)功能是由城市發(fā)展戰(zhàn)略所規(guī)定的，體現(xiàn)在郊野公園的土地獲得、選址和規(guī)劃等策略上。郊野公園發(fā)展立足于城市與郊區(qū)的共同需求，合理的管理機(jī)制與積極的政策引導(dǎo)應(yīng)在其中發(fā)揮重要作用。從城市可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)出發(fā)，在處理資源保護(hù)與開(kāi)發(fā)利用的關(guān)系上，郊野公園的發(fā)展應(yīng)是一項(xiàng)長(zhǎng)期不懈的事業(yè)。