編者按

4月10日，國家林業(yè)和草原局、國家公園管理局正式揭牌。

新時代拉開序幕，新命題亟待破解。國家林業(yè)和草原局主管的保護地將從森林公園、荒漠公園、濕地公園等擴大到自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等自然保護地。這是統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理的重大舉措，將給自然生態(tài)資源管理和保護帶來深遠(yuǎn)影響。

為助力破題，我們特邀多位專家，解讀機構(gòu)改革給自然生態(tài)旅游帶來的機遇和變革。

貴州省赫章縣阿西里西風(fēng)景名勝區(qū) 黎萬釗攝

四川稻城亞丁國家級自然保護區(qū) 彭建生攝

謝屹

生態(tài)旅游由世界自然保護區(qū)聯(lián)盟1983年首次提出，在1986年于墨西哥召開的一次國際環(huán)境會議上被正式確認(rèn)，從此得到了世界各國的重視和社會公眾的廣泛認(rèn)同。如今，生態(tài)旅游不僅成為旅游產(chǎn)業(yè)中的中堅力量，更成為普及自然生態(tài)文化和促進人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的抓手。

我國幅員遼闊，地形地貌類型多樣，野生動植物物種多樣性豐富，自然生態(tài)系統(tǒng)種類齊全，傳統(tǒng)文化歷史悠久，為生態(tài)旅游的發(fā)展奠定了堅實的環(huán)境與人文基礎(chǔ)。近30年來，我國已形成了以自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園及濕地公園、沙漠公園、水利風(fēng)景區(qū)等為主要載體的生態(tài)旅游目的地體系。生態(tài)旅游產(chǎn)品日趨多樣，深層次、體驗式、有特色的產(chǎn)品受到青睞，觀鳥旅游、探險旅游、科考旅游、生態(tài)養(yǎng)生、野生動物觀賞等逐漸成為新熱點，游客數(shù)量連年攀升。生態(tài)旅游在滿足人民群眾對美好生活的需要，提升人民群眾生態(tài)保護意識，普及自然生態(tài)文化，促進旅游所在地經(jīng)濟社會發(fā)展、增強自然生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護等方面發(fā)揮了積極作用，踐行和支撐了“綠水青山就是金山銀山”的科學(xué)發(fā)展理念。

我國生態(tài)旅游“重旅游”和“輕生態(tài)”在不少地區(qū)還很嚴(yán)重，現(xiàn)行的生態(tài)旅游只有其名，沒有其實。一是生態(tài)旅游沒有堅持可持續(xù)發(fā)展理念，忽視生態(tài)環(huán)境和旅游資源的可持續(xù)利用，只顧及眼前利益、短時利益、局部利益，不注重自然生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)資源的長期有序利用，采用“涸澤而漁”形式開發(fā)，造成自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性和完整性遭受破壞，甚至毀損。二是生態(tài)旅游沒有將統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展作為準(zhǔn)則，過于關(guān)注經(jīng)濟效益，尤其是門票效益，不考慮自然生態(tài)系統(tǒng)的資源環(huán)境承載力，忽視游客過多對環(huán)境構(gòu)成的負(fù)面影響和破壞性，使得游客既感受不到旅游帶來的閑暇和放松，更感受不到生態(tài)帶來的舒心與愉悅。三是生態(tài)旅游沒有將支持生態(tài)文明社會建設(shè)作為使命，沒有采取生態(tài)友好發(fā)展方式，旅游產(chǎn)品缺乏生態(tài)元素，旅游服務(wù)缺乏生態(tài)品質(zhì)，旅游活動沒有發(fā)揮生態(tài)旅游應(yīng)具有的生態(tài)體驗、生態(tài)教育、生態(tài)認(rèn)知等功能，也不利于自然生態(tài)文化的普及。就此而言，當(dāng)前仍存在“重視金山銀山”和“輕視綠水青山”的錯誤發(fā)展理念，沒有切實領(lǐng)會和踐行“寧要綠水青山，不要金山銀山”的科學(xué)發(fā)展理念。

生態(tài)旅游的“名不副實”有著深層的體制機制成因。長期以來，我國實行的是實體資源分部門管理模式，組成自然生態(tài)系統(tǒng)的山水林田湖草沒有被看作一個統(tǒng)一生命支撐體，而是由不同部門行使行政管理職權(quán)。在一個獨立的自然生態(tài)系統(tǒng)中，往往設(shè)立有自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園等多個不同類型的區(qū)域，隸屬不同管理部門，服務(wù)于不同管理目標(biāo)，呈現(xiàn)出理念不一的生態(tài)旅游發(fā)展模式，管理方法也千差萬別，加之部門間缺乏有效的協(xié)作與協(xié)同機制，以致出現(xiàn)“九龍治水”的多頭管理格局。就此而言，自然生態(tài)系統(tǒng)也沒有被看作一個統(tǒng)一生命支撐體，其原真性和完整性沒有得到充分尊重，也無法得到有效保障。多頭管理不符合自然生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)在運行規(guī)律，在全世界范圍內(nèi)都被證明容易出現(xiàn)“公地悲劇”，即環(huán)境資源利用者越多和缺乏有效的管理體制機制，必然導(dǎo)致自然生態(tài)系統(tǒng)的破壞，甚至是毀損。究其原因，一方面在于部分管理部門的理念和方法嚴(yán)重滯后，不符合“生態(tài)”的內(nèi)在要求，旅游活動越活躍則導(dǎo)致環(huán)境破壞越嚴(yán)重；另一方面在于不同管理部門的協(xié)作與協(xié)同機制因管理目標(biāo)差異難以建立，不同的管理活動沖突嚴(yán)重。

《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》啟動了生態(tài)文明體制改革，分別組建了自然資源部和生態(tài)環(huán)境部，以統(tǒng)一行使自然資源資產(chǎn)管理、自然資源監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境保護職能。同時，還專門組建國家林業(yè)和草原局，加掛國家公園管理局牌子，在整合原國家林業(yè)局、農(nóng)業(yè)部的草原監(jiān)督管理職責(zé)的基礎(chǔ)上，承擔(dān)國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家海洋局等部門的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)，也為開展自然生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)一管理提供了組織保障，有助于破解生態(tài)旅游活動中存在的理念陳舊、規(guī)則不清和使命缺乏等問題，推動 “既要綠水青山，也要金山銀山”的發(fā)展理念在生態(tài)旅游行業(yè)落地生根，確保生態(tài)旅游“名副其實”。

當(dāng)前，生態(tài)文明體制進入深化改革時期，國家公園體制建立工作進入了試點時期，尤其由自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等組成的傳統(tǒng)自然保護地體系將圍繞國家公園這一保護級別最高和最為嚴(yán)格的自然保護地進行改革完善，突出了加強自然生態(tài)系統(tǒng)原真性和完整性保護管理的理念，使得生態(tài)旅游業(yè)依托的自然生態(tài)系統(tǒng)管理體制發(fā)生了重大改變。就此，生態(tài)旅游業(yè)也應(yīng)順勢而為，融入生態(tài)文明社會建設(shè)，實現(xiàn)自身的健康與可持續(xù)發(fā)展。值得注意的是，生態(tài)旅游的健康和可持續(xù)發(fā)展還有賴于自然生態(tài)空間產(chǎn)權(quán)制度、開發(fā)保護制度、規(guī)劃體系、總量管理和全面節(jié)約、有償使用和生態(tài)補償、生態(tài)治理、生態(tài)文明績效考評和責(zé)任追究等制度得以完好實行。

（作者系北京林業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院教授）